Местное самоуправление: закон и практика
В.И. ВАСИЛЬЕВ
--------------------------------
<*>
Статья подготовлена в рамках проекта
"Укрепление конституционной демократии в
России", осуществленного Союзом юристов за
безопасность в мире (США) и Институтом права
и публичной политики (Россия).
Васильев
Всеволод Иванович - главный научный
сотрудник ИЗиСП, доктор юридических
наук.
1. Можно считать, что к настоящему
времени в России сложились основы
муниципального права. Вместе с тем в
развитии законодательства о местном
самоуправлении (далее - МС) немало серьезных
недостатков.
Во-первых, оно неполно. На
федеральном уровне до сих пор не приняты
законы, призванные обеспечить реализацию
положений Конституции РФ о компенсации
дополнительных расходов местных бюджетов,
возникающих в результате решений, принятых
органами государственной власти, о
самостоятельном установлении органами МС
местных налогов и сборов, о порядке
наделения этих органов отдельными
государственными полномочиями, о порядке
передачи объектов федеральной
собственности в муниципальную
собственность и другие.
Еще более
серьезное положение сложилось в
региональном законодательстве о МС.
Согласно данным Министерства по делам
Федерации, национальной и миграционной
политики Российской Федерации, статутных
законов о МС нет в трех, законов о
муниципальной службе - в 25, законов о
регистрации уставов муниципальных
образований - в 16, законов о муниципальных
выборах, статусе выборных лиц МС и порядке
их отзыва - в 10, законов о финансово -
экономических основах МС - в 69, законов об
осуществлении прав граждан на участие в МС -
в 74 субъектах РФ.
Во-вторых, многие
важные правовые нормы федеральных и
региональных законодательных актов о МС
страдают неточностью, расплывчатостью,
неоднозначностью содержания. Примером
может служить ст. 6 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
(далее - Закон "Об общих принципах..."). Она
определяет эти предметы вперемежку с
полномочиями МС, никак не отражая специфики
деятельности органов МС разных типов и
уровней, ориентируясь главным образом на
городское самоуправление.
Во многих
специальных актах федерального
законодательства (об образовании, о
здравоохранении и других) компетенция
органов МС также устанавливается в целом
для всех муниципалитетов, без разделения по
уровням и типам.
Уточнение предметов
ведения и полномочий МС разных типов
(городского и сельского) и разных уровней в
немалой степени является обязанностью
органов государственной власти субъектов
РФ. Однако они, как правило, предпочитают
воспроизводить в своих актах нормы
федеральных законов, тиражируя как их
достоинства, так и недостатки.
В-третьих, в числе федеральных нормативных
актов, затрагивающих вопросы осуществления
МС, немало законов и подзаконных правовых
документов, принятых до декабря 1993 года, то
есть исходящих из концепции МС, не
соответствующей новой Конституции РФ.
Нормы законов, принятых уже после декабря
1993 года, нередко противоречивы. Это
характерно, в частности, для соотношения
Федерального закона "Об общих принципах..." и
иных федеральных законов. Хотя признанная в
российской системе законодательства об МС
иерархия общего и специальных законов
требует соответствия общему закону других
актов, на деле это не соблюдается. Причем
нередко нормы более узких по тематике
законов точнее норм центрального закона. В
этих случаях необходимо внесение изменений
в центральный, "главный" закон, однако такие
изменения не делаются, в результате
возникает неопределенность: какой же закон
из двух действующих надо применять?
Практика осуществления Федерального
закона "Об общих принципах...", достаточно
убедительно показавшая несовершенство
ряда его положений и норм, ставит в порядок
дня вопрос если не о принятии нового
федерального статутного закона о местном
самоуправлении, то, по крайней мере, об
обновлении редакции действующего. Правда,
есть и противники такого радикального
решения. Соглашаясь с тем, что у Закона есть
недостатки, они предлагают идти путем их
постепенных "точечных" исправлений,
поскольку опасаются, что при подготовке
новой редакции Закона будет утеряно многое
из его позитивного демократического
содержания.
С нашей точки зрения, это
слишком длинный и долгий путь. Если бы речь
шла о несовершенстве отдельных норм, с
таким подходом можно было бы согласиться.
Но дело в том, что более трети статей Закона
нуждается в изменении. Необходимо внести
существенные поправки в статью 1 - об
основных терминах, в ст. 2 - о понятии
местного самоуправления как института
публичной власти, в ст. 7 - о законодательных
основах, в ст. 8 - об уставе муниципального
образования, в ст. 12 - о территориальных
основах МС, в ст. 13 - о порядке изменения
границ муниципального образования, в ст. 16 -
о главе муниципального образования, в ст. 20 -
об органах МС - юридических лицах, в ст. 21 - о
муниципальной службе и т.д. При этом не
стоит опасаться выхолащивания
демократического содержания Закона - оно
гарантируется Конституцией Российской
Федерации, устанавливающей правовые основы
МС.
В-четвертых, существуют
противоречия между федеральным и
региональным законодательством. Это
частное проявление более общих проблем
федеративного устройства, нечеткости
разграничения компетенции Российской
Федерации и ее субъектов по предметам их
совместного ведения. Лидеры ряда субъектов
РФ считают, что федеральные органы власти
вторгаются при законодательном
регулировании вопросов МС в их компетенцию.
Однако вместо того, чтобы решать спорные
вопросы в судебном порядке или
использовать согласительные процедуры,
органы государственной власти субъектов РФ
принимают законы о МС без учета требований
Конституции РФ, действующего федерального
законодательства и вразрез с ними.
Со
вступлением в действие с 1 января 2001 года
Федерального закона, установившего
ответственность органов субъектов
Российской Федерации вплоть до отстранения
от должности их высших должностных лиц и
роспуска законодательных
(представительных) органов за принятие
решений, нарушающих Конституцию РФ и
федеральные законы, фактов издания таких
решений стало меньше. Началась работа по
приведению законодательства субъектов
Федерации в соответствие с федеральным
законодательством. Однако делать вывод о
позитивном решении этой проблемы пока
рано.
Сказанное о недостатках
действующего законодательства о МС
приводит к выводу о том, что процесс
осуществления правовых актов о МС
достаточно сложен. Его оценка не может быть
однозначной. Позитивные моменты этого
процесса сочетаются с негативными.
2.
Конституция РФ и вслед за ней Федеральный
закон "Об общих принципах..." "развели"
существующую территориальную организацию
субъектов РФ и ту, которая должна быть
утверждена в качестве условия развития
местного самоуправления. Реорганизация
административно - территориального
устройства - старого, мало приспособленного
к динамике нарождающегося общества, -
важнейшее условие и одновременно следствие
нормального развития местного
самоуправления.
Сразу после издания
Федерального закона "Об общих принципах..." в
субъектах РФ началась активная
деятельность, связанная с формированием
муниципальных образований, то есть,
согласно Закону, "городских, сельских
поселений, объединенных общей территорией,
частей поселений, иных населенных
территорий, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление,
имеется муниципальная собственность,
местный бюджет и выборные органы власти". К
настоящему времени в России имеется 12215
муниципальных образований. Из них городов -
625, поселков - 516, городских районов и округов
- 135, сельских районов - 1404, сельских округов -
9314, сельских населенных пунктов - 203.
Несмотря на то, что Закон давал возможность
кардинальной реорганизации
административно - территориального
устройства, этого не произошло.
Муниципальные образования были созданы в
основном в границах прежних
административно - территориальных единиц,
хотя их число за счет объединения
соответствующих территорий сократилось
почти вдвое.
Согласно требованиям
Конституции РФ изменение границ
муниципальных образований не должно
проходить без учета мнения населения
соответствующих территорий. К сожалению,
процесс формирования муниципальных
образований в 1995 - 1998 гг. далеко не везде
сопровождался соблюдением этого условия.
Даже в тех случаях, когда в субъектах
Федерации устраивались местные
референдумы по данному вопросу, они
проводились под сильным давлением
региональных и местных элит. Наиболее часто
на эти референдумы выносился вопрос о том,
оставаться ли сельским поселениям в
составе районных муниципальных
образований или выходить из них и создавать
свои муниципальные единицы. В разных
субъектах ответы получались неодинаковые -
в зависимости от того, намеревались ли
региональные и районные органы власти
формировать одноуровневое (районное) или
двухуровневое (район - село, поселок)
местное самоуправление.
До сих пор как в
региональных, так и в федеральных
государственных структурах остается
спорным вопрос о так называемом
поселенческом принципе местного
самоуправления, то есть о создании
муниципальных образований только в
городах, селах, поселках. Законопроектом по
вопросам местного самоуправления,
внесенным Президентом РФ в Государственную
Думу летом 2000 года, предлагалось изменить
Федеральный закон "Об общих принципах..."
таким образом, чтобы исключить из перечня
возможных территорий муниципальных
образований районы и уезды. Это предложение
не получило поддержки депутатов, поскольку
ликвидация районов (уездов) ухудшила бы
условия жизни сельчан, привела к разрушению
сложившейся десятилетиями местной
инфраструктуры. До тех пор, пока система
учреждений и предприятий, обслуживающих
повседневные нужды людей, не будет
приспособлена к поселенческому принципу,
вводить его вряд ли целесообразно.
Общей проблемой, возникшей при
формировании муниципальных образований,
является оптимальное соотнесение целей
деятельности муниципальных органов и
возможностей территорий, на которых они
должны действовать. Федеральный закон "Об
общих принципах..." указывает, что при
установлении и изменении границ
муниципальных образований, в том числе при
образовании, объединении, преобразовании
или упразднении муниципальных образований
должны учитываться исторические и местные
традиции. Но этого мало. Необходимо
принимать во внимание объективные факторы -
географический, экономический, социально -
демографический, обстоятельства
инфраструктурного единства и т.д.
Региональное законодательство о порядке
создания и реорганизации муниципальных
образований с этой точки зрения далеко не
совершенно. Есть смысл регулировать
порядок создания и реорганизации
муниципальных образований не только
региональным, но и федеральным
законодательством. Причем в федеральном
законе по этому вопросу следует определить
единые, наиболее общие правила, которые
должны конкретизироваться
законодательством субъектов РФ. Участие
федеральных органов в этом деле вполне
соответствует конституционному
разграничению полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами в сфере местного
самоуправления, поскольку регламентация
территориальных основ местного
самоуправления, с нашей точки зрения,
прямым образом связана с установлением
общих принципов организации этого
самоуправления.
3. На базе Федеральных
законов "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации",
"Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного
самоуправления", а также законов субъектов
РФ о муниципальных выборах регулярно,
начиная с 1995 г., избираются депутаты
представительных органов и главы местного
самоуправления муниципальных образований.
В 1995 - 1998 гг. избраны органы местного
самоуправления в подавляющем большинстве
муниципальных образований. В 1999 году - в
связи с истечением сроков полномочий -
переизбраны 13,6 процента представительных
органов и 16,2 процента глав муниципальных
образований, в 2000 году - 59 процентов
представительных органов и 58 процентов
глав муниципальных образований. В 2001 году
должно быть переизбрано 27 процентов
представительных органов и 27,6 процента
глав муниципальных образований.
Депутаты представительных органов, как
того требует федеральное и региональное
законодательство, избирались в
альтернативном порядке на основе
всеобщего, равного и прямого
избирательного права при тайном
голосовании. Участие граждан РФ в выборах
было добровольным и свободным.
В
соответствии с Федеральным законом "Об
общих принципах..." главы муниципальных
образований могли избираться либо
непосредственно населением, либо
представительными органами МС из своего
состава. В отдельных поселениях, где
уставом муниципального образования
предусмотрена возможность осуществления
полномочий представительных органов
собраниями (сходами) граждан, главы
муниципальных образований вправе были
избираться на этих собраниях (сходах)
граждан. По данным Центральной
избирательной комиссии РФ, непосредственно
населением избрано более 65 процентов глав
муниципальных образований,
представительными органами - около 30
процентов глав, собраниями (сходами)
граждан - 1 процент.
Тенденция к
укреплению "вертикали власти" вызвала к
жизни идею отказа от выборов глав
муниципальных образований и перехода к их
назначению властями субъектов РФ.
Поскольку эта идея явно противоречит
Конституции РФ, ее слегка трансформировали,
выдвинув тезис о согласовании кандидатур,
избираемых представительными органами МС,
с высшим должностным лицом субъекта РФ. В
Государственную Думу одним из депутатов
недавно был внесен законопроект, согласно
которому главы муниципального образования
избираются только представительным
органом местного самоуправления из своего
состава с последующим утверждением высшим
должностным лицом субъекта РФ, а в
административных центрах субъектов РФ - с
последующим утверждением Президентом
РФ.
Отказ от выборов глав местного
самоуправления непосредственно населением
и сохранение их выборности
представительным органом МС не
противоречит принципам организации МС,
поскольку сохраняется выборность
представительного - главного органа
местного самоуправления. Однако не может
быть оправдан предлагаемый порядок,
согласно которому избранное должностное
лицо затем утверждается региональными или
федеральными органами государственной
власти. Это противоречит ст. 12 Конституции
РФ, устанавливающей, что органы МС не входят
в систему органов государственной власти,
что предполагает, в частности,
организационную независимость органов МС,
то есть их право принимать решения о своем
устройстве без всяких согласований с
органами государственной власти и без
утверждения решений этими органами.
При
сохранении двух способов избрания глав
муниципальных образований -
непосредственно населением и
представительными органами - было бы
целесообразным, по нашему мнению, исключить
из ст.
