Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики
в собственности государства. Необходимо
разработать такую систему взаимоотношений
с руководителями, которая бы стимулировала
их деятельность не в личных интересах, а в
интересах собственника.
Одна из
актуальных проблем - совершенствование
механизма управления унитарными
предприятиями и учреждениями. Организации
в форме унитарного предприятия, в том числе
и казенного, должны создаваться
исключительно в тех случаях, когда цели и
задачи, ради которых они создаются, не могут
быть реализованы хозяйствующими
субъектами иной организационно - правовой
формы (в частности, при использовании
имущества, необходимого для обеспечения
национальной безопасности,
функционирования воздушного и водного
транспорта, реализации других
стратегических интересов страны).
Количество унитарных предприятий, исходя
из потребностей и интересов государства,
должно быть строго оптимизировано путем
реструктуризации, передачи их в
собственность субъектов Российской
Федерации и муниципальную собственность,
преобразования унитарных предприятий в
акционерные общества либо, в конечном
итоге, ликвидации существующего
"балласта".
За деятельностью
руководителей унитарных предприятий
должен быть установлен строгий
государственный контроль. Их назначение
следует производить на конкурсной основе с
заключением контракта. При этом назначение
на должность и освобождение от должности
руководителей наиболее крупных унитарных
предприятий, имеющих стратегическое
значение в сфере экономики и национальной
безопасности, должно осуществляться в
порядке, предусмотренном Правительством
Российской Федерации.
Принципы и
подходы к управлению акциями (долями),
принадлежащими Российской Федерации,
должны быть аналогичны механизму
управления, предусмотренному для унитарных
предприятий. Наряду с укреплением
взаимоотношений с управляющими необходимо
выстроить систему управления федеральным
имуществом таким образом, чтобы
непосредственные решения, связанные с
участием в хозяйственных товариществах и
обществах, распоряжением акциями и
имущественными правами, принимали
государственные органы. При этом
применительно к каждому случаю участия
государства в хозяйственных товариществах
и обществах должна быть четко определена и
зафиксирована цель, которой будут
руководствоваться в своей деятельности
лица, привлекаемые в качестве управляющих.
Пределы их полномочий в зависимости от
категории и характера объекта управления,
порядка взаимодействия с государственными
органами, ответственности следовало бы
определять на договорной основе.
Соглашением должны устанавливаться также
требования к отчетности и формам контроля
унитарных предприятий.
Во всем мире
институт профессиональных управляющих
стимулируется государством. У нас же он
пока находится в зачаточной стадии
развития. Привлечение профессиональных
менеджеров к управлению государственными
пакетами акций носит единичный характер. В
основном институт представителей
Российской Федерации состоит из
государственных служащих.
Ключевым
элементом системы взаимоотношений с
управляющими должен стать принцип
приоритетности привлечения в качестве
доверительных управляющих не
государственных служащих, а
профессиональных управленцев. Причем
назначение и смещение их полезно поставить
в строгую зависимость от достижения
определенных финансовых результатов
деятельности организации. Назначение
государственных служащих представителями
в хозяйственные товарищества и общества
нужно производить лишь при наличии
аргументированной его обоснованности. При
этом одним из основных стимулов
деятельности профессиональных менеджеров
должно стать предоставление опционов на
акции управляемых ими предприятий.
Механизмы управления применительно к
различным категориям государственной
собственности должны быть строго
дифференцированы, исходя из преследуемых
государством целей, финансового состояния
предприятия, численности работников,
величины основных фондов, а также
возможности влияния на деятельность
предприятий, обусловленной количеством
акций либо размером долей.
Все
институциональные преобразования в
управлении государственной собственностью
необходимо направить на постепенное
вытеснение неэффективных собственников,
увеличение доходов от управления
государственной собственностью,
совершенствование механизма учета и
контроля за находящимся в государственной
собственности имуществом, исключение
коррупции и злоупотреблений в процессе
управления.
Разгосударствление
собственности не должно восприниматься в
обществе как закрытый процесс передела
собственности между государством и узким
кругом крупных частных собственников.
Порядок осуществления приватизации должен
исключать субъективный подход при выборе
способа приватизации. К тому же назрела
необходимость существенно расширить
перечень способов приватизации
государственного имущества. То, что
подходит для промышленных гигантов,
привлекательных для покупателей, мало
годится для средних предприятий с
устаревшим производством и отягощенных
долгами (в результате чего их реальная
стоимость может быть не только нулевой, но и
отрицательной). Способ разгосударствления
собственности должен определяться
"размером" предприятия, рыночной стоимостью
имущества, а также значимостью этого
предприятия (имущества) в экономике страны,
интересом для потенциальных инвесторов.
Привлекательные для инвесторов
(высоколиквидные) предприятия необходимо
продавать в соответствии с международными
стандартами, с применением процедур,
прозрачных и понятных для отечественных и
иностранных инвесторов, позволяющих
максимизировать бюджетные доходы. При
приватизации же менее привлекательных
(ликвидных) предприятий следует исходить из
необходимости соблюдения баланса между
размером инвестиций, направляемых на
развитие предприятия, и размером средств,
поступающих в государственный бюджет.
В
целях пополнения федерального бюджета
высоколиквидное имущество нужно продавать
только на аукционах, специализированных
аукционах (публичное размещение) и на
международных биржах. Ликвидное имущество
(акции средних и мелких предприятий,
объекты недвижимости) должно продаваться
как вышеперечисленными способами, так и на
коммерческом конкурсе с инвестиционными и
социальными условиями и на бирже. В
отношении низколиквидного имущества
следует предусмотреть так называемые
малобюджетные способы приватизации.
Поскольку основной массив потенциальных
объектов разгосударствления в настоящее
время составляют мелкие и средние
предприятия, недвижимость, объекты
незавершенного строительства (а это
объекты, недостаточно привлекательные в
рыночном отношении, технически отсталые и
нуждающиеся в инвестициях, требующие
затратных предпродажных процедур), следует
предоставить шанс поучаствовать в их
приватизации среднему и малому бизнесу,
частным лицам, не имеющим большого
"начального капитала". Став собственниками
предприятий, эти граждане возьмут на себя
ответственность за их деятельность (в
данном случае, как правило, сохраняются и
даже создаются дополнительные рабочие
места).
При этом будет устранена
неопределенность в таком важном вопросе,
как применение наемного труда в
общественном производстве. Невозможность
для работника принимать решения по важным
вопросам жизнедеятельности предприятия, а
также участвовать в выборе руководителя
предприятия и распределении полученного
дохода приводит к тому, что работник
воспринимает производственную систему как
чуждую ему. Именно с этим во многом связана
проблема эффективного производства.
Реформирование отношений собственности
должно повлечь за собой реализацию
социальной справедливости путем возврата
народу собственности. Полагаем, что только
развитие у трудящихся хозяйской мотивации
обусловит достижение в нынешней ситуации
государственными предприятиями
экономической эффективности.
Следует
также внести ясность и в вопрос о правовом
регулировании, ограничении деятельности
иностранных инвесторов. Действующая
правовая база здесь неоднозначна и
порождает немало противоречий. Необходимо
четко установить, что иностранные
физические и юридические лица являются
такими же покупателями государственного и
муниципального имущества, как и
отечественные (за исключением случаев,
установленных федеральными законами об
иностранных инвестициях в Российской
Федерации). Это позволит привлечь в
российскую экономику дополнительные
инвестиции и расширить перечень большого
количества неликвидных объектов
приватизации.
Реализовать новые
подходы к решению проблем, связанных с
управлением государственным имуществом,
возможно лишь при наличии соответствующей
нормативной правовой базы. Сейчас
основополагающими правовыми актами, в
соответствии с которыми осуществляются
приватизация и управление государственным
имуществом в Российской Федерации,
являются: Федеральный закон "О приватизации
государственного имущества и об основах
приватизации муниципального имущества в
Российской Федерации", Государственная
программа приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской
Федерации, утвержденная Указом Президента
Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N
2284, и Основные положения государственной
программы приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской
Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденные
Указом Президента Российской Федерации от
22 июля 1994 года N 1535, Концепция управления
государственным имуществом и приватизации
в Российской Федерации, одобренная
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 9 сентября 1999 года N 1024.
В
целях реализации государственной политики
в системе отношений собственности только в
1999 - 2000 годах были приняты:
- Федеральный
закон от 5 августа 2000 года N 109-ФЗ "О внесении
изменений в статью 10 Федерального закона "О
приватизации государственного имущества в
Российской Федерации";
- Постановления
Правительства Российской Федерации от 20
августа 1999 года N 932 "Об уполномоченном
органе по контролю за осуществлением
оценочной деятельности в Российской
Федерации", от 4 октября 1999 года N 1116 "Об
утверждении порядка отчетности
руководителей федеральных государственных
унитарных предприятий и представителей
Российской Федерации в открытых
акционерных обществах", от 6 октября 1999 года
N 1129 "О порядке выделения в 1999 году средств
из федерального бюджета негосударственным
коммерческим организациям", от 6 декабря 1999
года N 1348 "О федеральных государственных
унитарных предприятиях, основанных на
праве хозяйственного ведения", от 9 декабря
1999 года N 1366 "О передаче федеральных
государственных унитарных предприятий в
собственность субъектов Российской
Федерации", от 11 января 2000 года N 23 "О
создании реестра показателей
эффективности деятельности федеральных
государственных унитарных предприятий и
открытых акционерных обществ, акции
которых находятся в федеральной
собственности", от 29 января 2000 года N 81 "Об
аудите федеральных государственных
унитарных предприятий", от 3 февраля 2000 года
N 104 "Об усилении контроля за деятельностью
федеральных государственных унитарных
предприятий и управлением находящимися в
федеральной собственности акциями
открытых акционерных обществ", от 7 марта 2000
года N 195 "О порядке назначения и
деятельности представителей Российской
Федерации в органах управления и
ревизионных комиссиях открытых
акционерных обществ, созданных в процессе
приватизации, акции которых находятся в
федеральной собственности, а также в
отношении которых принято решение об
использовании специального права на
участие Российской Федерации в управлении
ими ("золотой акции")", от 16 марта 2000 года N 234
"О порядке заключения контрактов и
аттестации руководителей федеральных
государственных унитарных предприятий", от
31 августа 2000 года N 648 "Вопросы
государственной регистрации прав на
недвижимое имущество, находящееся в
федеральной собственности", от 16 октября 2000
года N 784 "О передаче отдельных видов
объектов недвижимости, находящихся в
федеральной собственности, в собственность
субъектов Российской Федерации".
Однако
перечисленная нормативная база не вполне
соответствует той ситуации, которая
сложилась в настоящее время в сфере
приватизации и управления государственной
собственностью. Как отмечается в Послании
Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской
Федерации "О положении в стране и основных
направлениях внутренней и внешней политики
государства", она "с одной стороны,
избыточна, с другой - не полна. Законов
принято даже слишком много. Многие из них
дублируют друг друга, но в целом ряде
случаев так и не решают поставленных
задач...". Это замечание Президента РФ очень
точно отражает нынешнее положение с
нормативным регулированием системы
отношений собственности. Дело в том, что
длительное время первостепенное внимание
при практической реализации
государственной политики
разгосударствления собственности
уделялось количественным показателям,
таким как число приватизированных
предприятий, доходы федерального бюджета
от приватизации государственного
имущества и т.п. В этом направлении
развивалось и приватизационное
законодательство, принятое, как
подчеркивается в Послании, в ряде случаев
"под давлением узких, групповых или
ведомственных интересов".
В то же время
завершение массового этапа приватизации,
выход процессов разгосударствления
собственности в Российской Федерации на
стадию "насыщения" (уже к концу 1998 года около
60 процентов от общего количества
предприятий, существовавших на момент
начала приватизации в России, стали
частными), существенные недостатки в
функционировании государственных форм
собственности потребовали от государства
пересмотра основных подходов и приоритетов
в системе отношений собственности. Тем
более что действующее "приватизационное"
законодательство стало "отставать от жизни"
и недостаточно "помогать" проведению
реформирования отношений собственности.
Возникшие экономические реалии повлекли за
собой необходимость изменения и
совершенствования существующей
нормативной правовой базы.
При
безусловном сохранении преемственности
норм законодательства, принятого в
последние годы, наиболее действенным шагом
в этом направлении является разработка
Федерального закона "О внесении изменений в
Федеральный закон "О приватизации
государственного имущества и об основах
приватизации муниципального имущества в
Российской Федерации". О необходимости его
скорейшего принятия говорится и в Послании
Президента РФ: "Новый закон о приватизации
должен установить четкие и прозрачные
правила продажи и приобретения
государственной собственности и позволит
покончить с политическими спекуляциями на
тему о "продаже России".
Хочется верить,
что выраженная в Послании Президента РФ
целевая направленность политики нашего
руководства на защиту и гарантирование
прав "и мелких собственников, и крупных, и
отечественных инвесторов, и иностранных"
повлечет реальные изменения отношений
собственности, упорядочит процессы
управления собственностью, позволит
привести систему этих отношений в
соответствие с международными
