Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики
РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Т.В.
ЗАКУПЕНЬ
Закупень Татьяна Васильевна -
профессор кафедры правового обеспечения
рыночной экономики Российской академии
государственной службы при Президенте
Российской Федерации, доктор юридических
наук.
Приватизация как способ
разгосударствления собственности в
Российской Федерации существует в этом
качестве уже более десяти лет. Являясь
инструментом формирования рыночных
отношений, усиления социальной ориентации
экономики страны, развития конкуренции и
частного предпринимательства,
приватизация и сейчас имеет большой
потенциал. Основной ее результат состоит в
том, что в России путем формирования слоя
частных собственников произошла
демонополизация народного хозяйства,
созданы конкурентная среда и благоприятные
условия для развития социально
ориентированной рыночной экономики.
Однако задача по созданию экономически
эффективной и социально справедливой
системы разгосударствления собственности,
а также управления оставшимся в
собственности государства имуществом до
настоящего времени не решена.
Как
показал анализ, формальное изменение форм
собственности не влечет реального
изменения отношений собственности.
Хозяйская мотивация, предпринимательская
инициатива, экономические интересы не
возникают одновременно с изменением формы
собственности. Это долгосрочный процесс,
нуждающийся в первую очередь в
государственной поддержке и
соответствующем правовом регулировании на
федеральном и региональном уровнях. Хотя 58,9
процента предприятий в Российской
Федерации стали частными, ряд поставленных
приватизацией целей не был достигнут. В
частности, не сформирован широкий слой
эффективных частных собственников;
структурная перестройка не привела к
желаемому улучшению деятельности
предприятий; привлеченных в процессе
приватизации инвестиций явно недостаточно
для их производственного, технологического
и социального развития; в ряде отраслей не
удалось сохранить конкурентное положение
на отечественном и мировом рынках и др.
Серьезную озабоченность вызывает
управление государственной
собственностью.
В процессе
реформирования российской экономики
сложились следующие организационно -
хозяйственные конструкции
функционирования государственной формы
собственности:
- два вида
государственных унитарных предприятий,
основанные на праве либо хозяйственного
ведения, либо оперативного управления;
-
три вида акционерных обществ с участием
государства: а) капитал на 100 процентов
принадлежит государству; б) государству
принадлежит контрольный пакет акций либо
"золотая акция"; в) акции, принадлежащие
государству, не образуют контрольного
пакета.
По данным Министерства
имущественных отношений России, в
настоящее время в Российской Федерации
насчитывается 11128 федеральных
государственных унитарных предприятий, 26
казенных предприятий и 34209 государственных
учреждений. В собственности Российской
Федерации находятся пакеты акций 3524
акционерных обществ, включая 491 акционерное
общество, в отношении которых используется
специальное право на участие в их
управлении ("золотая акция"). В указанных
акционерных обществах доля Российской
Федерации в их уставных капиталах
распределена следующим образом: 100
процентов уставного капитала - 61
акционерное общество; более 50 процентов
уставного капитала - 506 акционерных обществ;
от 25 до 50 процентов уставного капитала - 1211
акционерных обществ; в остальных
акционерных обществах доля участия - менее
25 процентов (1746 акционерных обществ). Кроме
того, в федеральной собственности
находится 48 пакетов акций (паев, долей)
зарубежных компаний.
Однако, несмотря
на столь "внушительные" цифры находящейся у
государства собственности, деятельность
этих предприятий зачастую неэффективна, а
механизм ее управления требует
кардинального реформирования. В настоящее
время сложилась ситуация, когда из-за
отсутствия четких критериев необходимости
создания и функционирования принадлежащей
государству собственности существующее
количество федеральных государственных
унитарных предприятий и учреждений,
объектов недвижимости и долей государства
в акционерных обществах не в полной мере
соответствуют его потребностям и
возможностям. В результате государство
зачастую не в состоянии эффективно
управлять и осуществлять действенный
контроль за принадлежащей ему
собственностью.
Ситуацию усугубляют
наличие в действующем приватизационном
законодательстве устаревших норм и
необоснованных ограничений, а также низкая
заинтересованность менеджмента в
проведении приватизации, обусловленная
наличием в гражданском законодательстве
права хозяйственного ведения, которое
практически выводит унитарные предприятия
из-под эффективного контроля государства.
Организационно - правовая форма унитарного
предприятия и институт права
хозяйственного ведения имеют ряд
отрицательных свойств и требуют
основательного реформирования. Дело в том,
что юридическая конструкция права
хозяйственного ведения предоставляет
субъекту такого права очень широкий круг
полномочий по владению, пользованию,
распоряжению имуществом собственника.
Реально эти полномочия осуществляются
единолично руководителем унитарного
предприятия. В частности, он бесконтрольно
управляет финансовыми потоками этого
предприятия, в том числе самостоятельно
принимает решения о направлениях
использования прибыли, не связан
необходимостью согласовывать свои решения
с собственником имущества (за исключением
вопросов распоряжения недвижимым
имуществом). При этом взаимоотношения
руководителя унитарного предприятия
регулируются законодательством о труде,
которое, эффективно защищая права
руководителей, создает значительные
трудности для применения к ним мер
ответственности за результаты
деятельности предприятия. Полномочия же
собственника в отношении имущества,
находящегося в хозяйственном ведении,
действующим законодательством определены
исчерпывающим образом и зачастую не дают
ему возможности не только требовать от
руководителей унитарных предприятий
достижения определенных качественных
показателей в деятельности вверенных им
предприятий, но даже и определять эти
показатели.
Подобные права
руководителей унитарных предприятий,
отсутствие действенных инструментов и
порядка управления, контроля и мотивации
руководителей приводят к тому, что часть
финансовых потоков этих предприятий
переводится в фирмы - спутники. Нередко при
заключении сделок, в которых
заинтересовано руководство предприятия,
происходит не только искусственное
завышение себестоимости продукции, но в
ряде случаев и хищение государственного
имущества. А поскольку обязательное
проведение периодических аудиторских
проверок унитарных предприятий не
предусмотрено, контроль за их финансово -
хозяйственной деятельностью существенно
затруднен. Отсутствует также полный реестр
унитарных предприятий, содержащий
информацию об их активах и основных
результатах финансово - хозяйственной
деятельности. В результате растет
количество неплатежеспособных унитарных
предприятий, уменьшаются поступления в
федеральный бюджет, государство не имеет
полной информации о состоянии дел в
учрежденных им организациях.
Из-за
отсутствия регламентированной
соответствующими правовыми актами системы
контроля за осуществлением хозяйственных
операций аналогичная ситуация
складывается и при управлении иными видами
государственной собственности. В
частности, по действующему
законодательству федеральные органы
исполнительной власти для осуществления
функций некоммерческого характера
наделены правом создания учреждений. Их
финансирование полностью или частично
производится за счет средств федерального
бюджета. Российская Федерация несет
субсидиарную ответственность по
обязательствам учреждений. При этом
учреждения имеют возможность осуществлять
финансирование своей деятельности за счет
привлечения кредитных ресурсов без
согласования с собственником. В ряде
случаев это приводит к нанесению прямого
ущерба государству. Достаточно часто
имущество, закрепленное за учреждениями,
используется в коммерческих целях (в том
числе путем передачи в аренду), а доходы в
федеральный бюджет не перечисляются и в нем
не учитываются.
Существенные
недостатки имеются также в управлении
акциями, долями Российской Федерации в
уставных капиталах хозяйственных
товариществ и обществ, деятельность
которых нередко не соответствует
достижению целей государства по управлению
данной собственностью и защите его
интересов.
В зависимости от
организационно - правовой формы выделяются
следующие группы организаций, в уставном
капитале которых имеется доля государства:
открытые акционерные общества, закрытые
акционерные общества, общества с
ограниченной ответственностью и
товарищества. Деятельность государства по
управлению акциями указанных юридических
лиц, находящимися в федеральной
собственности, а также по осуществлению
прав участника в этих организациях
регулируется так:
- Федеральное
Собрание Российской Федерации в рамках
Федерального закона о государственной
программе приватизации государственного
имущества в Российской Федерации ежегодно
определяет прогнозный перечень
предполагающихся к продаже акций
акционерных обществ, производящих
продукцию (товары, услуги), имеющую
стратегическое значение для обеспечения
национальной безопасности государства, и
акций открытых акционерных обществ, а также
прогнозный перечень государственных
унитарных предприятий, подлежащих
преобразованию в открытые акционерные
общества, балансовая стоимость основных
фондов которых на дату включения в
программу приватизации превышает 5 млн.
установленных федеральным законом
минимальных размеров оплаты труда;
-
Президент Российской Федерации по
представлению Правительства Российской
Федерации дает разрешение на передачу в
залог, в доверительное управление, в
уставные капиталы хозяйственных обществ и
иное распоряжение (за исключением продажи)
акций, находящихся в федеральной
собственности;
- Правительство
Российской Федерации принимает решения о
продаже акций, о закреплении акций открытых
акционерных обществ, созданных в процессе
приватизации, в федеральной собственности,
об использовании в отношении указанных
обществ специального права "золотая акция",
определяет порядок назначения (избрания)
представителей Российской Федерации в
органы управления и ревизионные комиссии
открытых акционерных обществ, акции
которых находятся в федеральной
собственности или в отношении которых
используется специальное право "золотая
акция";
- Министерство имущественных
отношений Российской Федерации принимает
решения о продаже акций, от имени
Российской Федерации осуществляет права
акционера (участника) хозяйственных
обществ, дает представителям Российской
Федерации в письменной форме директивы на
голосование по вопросам повестки дня
заседаний органов управления акционерных
обществ, заключает контракты с физическими
лицами, не являющимися государственными
служащими, на представление интересов
Российской Федерации в акционерных
обществах, организует учет акций,
находящихся в федеральной собственности, и
ведение соответствующего реестра;
-
Российский фонд федерального имущества от
имени Российской Федерации владеет
переданными ему акциями до момента их
продажи, в том числе осуществляет
полномочия Российской Федерации как
акционера в акционерных обществах, ведет
учет обязательств покупателей,
определенных договорами купли - продажи
акций, осуществляет от имени Российской
Федерации выпуск государственных ценных
бумаг, удостоверяющих право приобретения
акций открытых акционерных обществ,
созданных в процессе приватизации,
осуществляет контроль за выполнением
инвестиционных и (или) социальных условий
коммерческих конкурсов;
- отраслевые
федеральные органы исполнительной власти
представляют в Министерство имущественных
отношений кандидатуры для назначения
представителей Российской Федерации в
органы управления акционерных обществ,
акции которых находятся в федеральной
собственности, а также предложения по
голосованию представителей по вопросам
повестки дня заседаний органов управления
акционерных обществ, участвуют в принятии
решений о закреплении акций, находящихся в
федеральной собственности, их продаже и
ином распоряжении этими акциями.
Государство управляет принадлежащими ему
акциями, а также осуществляет свои права
участника в хозяйственных товариществах и
обществах через институт своих
представителей, назначаемых
Правительством Российской Федерации.
Однако систему управления государственной
собственностью посредством института
таких представителей нельзя признать
эффективной. Существующий порядок
назначения государственных служащих
представителями не предусматривает
единообразной системы отбора, действенных
механизмов оценки профессиональных
качеств, квалификации и подготовки, а также
контроля и обоснованных подходов к
определению полномочий представителей. При
этом, поскольку цели государства и его
интересы, реализуемые посредством участия
в хозяйственных товариществах и обществах,
не всегда очевидны не только для
управляющих, но и для государственных
органов, их привлекающих, деятельность
представителей Российской Федерации и иных
управляющих основывается на собственном
понимании этих целей и интересов.
Отсутствие же обязательной практики
постановки конкретных задач перед
представителями и закрепления в договорах
с управляющими программы мероприятий по их
реализации приводит, с одной стороны, к
непоследовательности в деятельности
управляющих, а с другой - к серьезным
просчетам управления вообще.
Снижает
эффективность управления данными видами
государственной собственности и весьма
невысокая классификация хозяйственных
товариществ и обществ, участником
(акционером) которых является Российская
Федерация. Исходя из размера доли
государства в уставных капиталах,
возможность влияния на принятие решений
органами управления этих организаций
практически отсутствует. Поэтому не
представляется возможным составить
перечень тех хозяйственных товариществ и
обществ, в которых цель государства не
может быть достигнута усилиями
управляющего вследствие незначительности
его влияния.
Учитывая, что существующий
порядок передачи акций в доверительное
управление громоздок, а действенные меры
имущественной ответственности за
результаты деятельности представителей
вообще отсутствуют, риски государства по
управлению собственностью весьма
значительны.
Устранение перечисленных
негативных тенденций требует изменения
приоритетов государственной политики в
области приватизации, разработки и
реализации новых подходов к решению
вопросов, связанных с управлением
государственным имуществом, усиления
государственного контроля и регулирования
в государственном секторе экономики.
Особое место в решении этих проблем должно
занять повышение эффективности
использования государственного имущества.
Следует четко определить цели государства
применительно к каждому предприятию и
организации, создать систему
экономического мониторинга и ужесточить
контроль за деятельностью предприятий,
находящихся
