Направления совершенствования лицензирования частной детективной и охранной деятельности
может приобретать только от имени
юридического лица. Поэтому предоставление
лицензии филиалу, а не юридическому лицу
противоречит гражданскому
законодательству. Другой проблемой
совершенствования нормативного
регулирования лицензирования в сфере
частной детективной и охранной
деятельности является необходимость
межотраслевой координации в области
статистики, а также учет требований
официальной статистической методологии.
Право определять работы и услуги по
лицензируемым видам деятельности
предоставлено Президенту и Правительству
РФ. Эта норма действует в отношении всех
видов деятельности, необходимость
лицензирования которых установлена
Федеральным законом "О лицензировании
отдельных видов деятельности" и
федеральными законами, вступившими в силу
ранее. Согласно ст. 5 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" перечень работ и услуг по
охранному и детективному видам
деятельности, подлежащим лицензированию,
должен быть определен "в соответствии с
общероссийским классификатором видов
экономической деятельности продукции и
услуг".
Перечень работ и услуг по
охранному и детективному видам
деятельности установлен ст. 3 Закона РФ "О
частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации" и
назван в Законе видами услуг,
осуществляемыми в целях сыска и охраны.
Этот перечень работ и услуг не совпадает по
своему содержанию с классами и подклассами
видов продукции и услуг, предусмотренными
Общероссийским классификатором видов
экономической деятельности, продукции и
услуг (ОК 004-93) <*>.
--------------------------------
<*> Общероссийский классификатор видов
экономической деятельности, продукции и
услуг утвержден (с изменениями 1/94, 2/95, 3/96
ОКДП) Постановлением Госстандарта России
от 6 августа 1993 г. N 17.
В целях эффективного
осуществления государственного
регулирования охранно-детективного
предпринимательства целесообразно
уточнить порядок формирования
статистических показателей.
Представляется, что обеспечение
соответствия перечня работ и услуг в
охранно-детективной сфере должно
достигаться иначе, чем предусмотрено ст. 5
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности".
Поскольку определение перечня работ и
услуг в охранно-детективном
предпринимательстве осуществляется в
публично-правовых интересах, то должен быть
обеспечен приоритет интересов
государственного регулирования и контроля
в этой сфере экономики перед интересами
государственной политики в области
статистики. Несоответствие перечня целям
государственного управления приведет к
формированию системы статистических
показателей, неадекватно характеризующих
состояние экономики. Межотраслевая
координация может быть обеспечена путем
внесения на основе уточненного перечня
работ и услуг изменений в Общероссийский
классификатор видов экономической
деятельности, продукции и услуг.
Определение лицензируемых видов
деятельности и, следовательно, перечня
работ и услуг осуществляется на основе
правовых критериев допустимости
использования лицензирования как метода
государственного регулирования
экономической деятельности.
Универсальные критерии допустимости
использования лицензирования как
разновидности ограничения гражданских
прав установлены Конституцией РФ,
Гражданским кодексом Российской Федерации.
Гражданские права, согласно п. 3 ст. 55
Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК РФ, могут быть
ограничены на основании "федерального
закона и только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства".
Специальные
критерии определения лицензируемых видов
деятельности определены ст. 4 Федерального
закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности": "В соответствии с настоящим
Федеральным законом к лицензируемым видам
деятельности относятся виды деятельности,
осуществление которых может повлечь за
собой нанесение ущерба правам, законным
интересам, нравственности и здоровью
граждан, обороне страны и безопасности
государства и регулирование которых не
может осуществляться иными методами, кроме
как лицензированием".
Существует точка
зрения, что указанные в ст. 4 Федерального
закона критерии лицензирования применимы
только к видам деятельности,
лицензирование которых введено им же. При
определении критериев лицензирования иных
видов лицензируемой деятельности (к
которым относится частная охранная и
детективная деятельность) "необходимо
руководствоваться федеральным законом"
<*>, установившим такое
лицензирование.
--------------------------------
<*> А.Б. Агапов. Постатейный комментарий к
Федеральному закону "О лицензировании
отдельных видов деятельности". М.: Статут,
2000. С. 59.
Представляется, что норма ст. 4
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности"
распространяется на сферу частной
детективной и охранной деятельности. Норма
п. 3 ст. 19 Закона устанавливает изъятие из
сферы его действия только в отношении
порядка лицензирования конкретных видов
деятельности, а критерии отнесения вида
деятельности к лицензируемым в содержание
этого понятия не входят.
Проблемой
существующей системы лицензирования
частной охранной и детективной
деятельности является также его
преимущественная ориентация на реализацию
легитимационной функции, на придание
частной охранной и детективной
деятельности законного основания. В
процессе лицензирования осуществляется
формальный отбор субъектов
предпринимательства, обладающих
установленными законом характеристиками.
Иных, кроме кадровых, лицензионных
требований действующий Закон РФ не
содержит.
Однако сфера частной
детективной и охранной деятельности
относится к областям, для которых
характерна асимметрия информации <*>.
--------------------------------
<*> Л.И. Якобсон.
Государственный сектор экономики:
экономическая теория и политика: Учебник
для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. С. 367.
В таких
областях потребитель услуг осуществляет
выбор исполнителя в условиях дефицита
информации, когда невозможно дать точную
оценку еще не оказанных услуг. Традиционной
формой преодоления информационной
асимметрии в государственном управлении
экономикой является лицензирование.
Эксперты Европейского сообщества считают,
что частная детективная и охранная
деятельность "лицензируются в силу
необходимости гарантий, которые лицензиаты
должны предоставить населению,
пользующемуся их услугами" <*>.
--------------------------------
<*> Фурнье Жак.
Юридический аспект государственного
вмешательства в рыночную экономику.
Заключительный доклад. М.: Государственный
университет "Высшая школа экономики",
Российский Фонд Правовых Реформ, 2000. С.
148.
Государство предоставляет право (дает
разрешение) на занятие частной детективной
и охранной деятельностью без проверки
реальной возможности соискателя лицензии -
индивидуального предпринимателя или
организации - осуществлять частную
охранную и детективную деятельность.
Зарубежное законодательство решает этот
вопрос иначе. Так, в ФРГ в разрешении на
регистрацию частной службы безопасности
может быть отказано, если она "не в
состоянии обеспечить необходимый
профессионально признанный уровень
безопасности работы либо не имеет для этого
достаточных финансовых, технических или
иных возможностей" <*>.
--------------------------------
<*> А.В. Крысин.
Безопасность предпринимательской
деятельности. М.: Финансы и статистика, 1996. С.
128.
В Португалии для регистрации частных
фирм безопасности необходимо представить
документы, подтверждающие наличие
соответствующих помещений и необходимых
технических средств, а также
профессиональные листы на владельцев,
управляющих, руководителей служб
самозащиты <*>.
--------------------------------
<*> А.В. Крысин. Безопасность
предпринимательской деятельности. М.:
Финансы и статистика, 1996. С.
190.
Действующий порядок лицензирования до
государственной регистрации
предпринимателей и юридических лиц не
позволяет реализовать в рамках процедуры
лицензирования функцию элиминативного
отбора, что успешно реализуется при
лицензировании, например, в
фармацевтической деятельности. Следствием
отсутствия готовности лицензиата к
действительному оказанию услуг в сфере
охранной и детективной деятельности
является недостаточная эффективность
защитно-обеспечительной функции механизма
лицензирования. В результате
гарантирование интересов клиентов
субъектов детективной и охранной
деятельности, а также остальных лиц и всего
общества в целом от недобросовестных и
противоправных действий субъектов
охранно-детективного предпринимательства
в основном осуществляется только в
процессе государственного надзора и
контроля. В публично-правовых целях
необходима проверка наличия условий для
обеспечения безопасности деятельности в
рамках лицензионных процедур. Отсутствие
необходимых условий должно быть
законодательно установленным основанием
для отказа в выдаче лицензии. Недостаточная
законодательная регламентация
лицензионных требований, условий и методов,
которые субъекты частной охранной и
детективной деятельности обязаны
соблюдать в процессе своей работы,
ослабляет эффективность регулирующего
воздействия лицензирования, усложняет
реализацию лицензирующими и другими
компетентными органами
контрольно-надзорных функций.
Кроме
того, остро дискутируется в литературе
проблема правомерности лицензирования
наемных работников - частных детективов и
охранников. Однако в процессе обсуждения
ставится вопрос только о том, должны ли
охранники и детективы получать лицензию
или нет <*>.
--------------------------------
<*> С.В. Шевченко, В.И. Шестаков. Каким
видится законодательство о частной охраной
и детективной деятельности в начале III
тысячелетия? // Государство и право. 2000. N 7. С.
76 - 84.
Легитимация лицензирования
профессиональной деятельности в сфере
детективной и охранной деятельности чисто
технически трудностей не представляет.
Достаточно законодательно установить
обязанность ее лицензирования и назвать
лиц, непосредственно выполняющих действия
по оказанию охранных и детективных услуг,
профессиональными участниками частной
детективной и охранной деятельности.
Не
является проблемой обоснование
целесообразности и необходимости
осуществления государственного
регулирования доступа к занятию
профессиональной деятельностью в качестве
детективов и охранников. Они доказаны и
российской, и зарубежной практикой.
Проблема заключается в выборе юридических
конструкций, которые соответствовали бы
воле законодателя и с максимальной
эффективностью решали поставленные
задачи.
Представляется, что должен быть
поставлен вопрос о целях, в которых было
введено лицензирование наемных работников.
Целевое назначение института
лицензирования позволяет сформулировать
необходимые и достаточные критерии
правосубъектности профессиональных
участников частной детективной и охранной
деятельности. Кроме факторов судимости
лица, претендующего на занятие детективной
или охранной деятельностью, необходим
также учет соответствия соискателя
квалификационным требованиям.
В
качестве примера возможности достижения
целей, которые в настоящий момент решает
лицензирование наемных работников -
детективов и охранников, иными правовыми
средствами можно привести следующий
механизм. Допуск к осуществлению
детективной и охранной деятельности в
качестве непосредственных исполнителей,
оказывающих услуги, должен осуществляться
на основании проверки соответствия
законодательным требованиям. Возможной
правовой формой реализации может быть
сертификация профессиональных участников
частной детективной и охранной
деятельности. Это осуществимо, поскольку
действующий Закон РФ "О сертификации
продукции и услуг" содержит открытый
перечень объектов сертификации <*>.
--------------------------------
<*> Закон РФ "О
сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993
г. N 5151-1 в ред. Федеральных законов от 27
декабря 1995 г. N 211-ФЗ, от 2 марта 1998 г. N 30-ФЗ, от
31 июля 1998 г. N 154-ФЗ.
В России существует
практика сертификации специалистов.
Например, правовой механизм оценки и
подтверждения компетентности специалиста
разработан в Постановлении
Государственного комитета РФ по
стандартизации и метрологии "О создании и
государственной регистрации системы
добровольной сертификации экспертов
системы сертификации ГОСТ Р" <*>.
--------------------------------
<*> Постановление
Госстандарта РФ от 14 июля 2000 г. N 46 "О
создании и государственной регистрации
Системы добровольной сертификации
экспертов Системы сертификации ГОСТ Р" //
Финансовая Россия. 2000. 2 авг. N 28.
В сфере
частной детективной и охранной
деятельности механизм оценки и
подтверждения компетентности специалиста
может быть следующим. Удовлетворение
критериям, связанным с проверкой факта
судимости, будущих детективов или
охранников подтверждено справкой органа
внутренних дел. Достижение определенного
уровня профессиональной квалификации
может удостоверить государственный
документ о сдаче квалификационных
экзаменов. На основании этих и других
подтверждающих документов органы
внутренних дел выдают профессиональному
детективу или охраннику сертификат
специалиста. Соответствие совокупности
знаний, умений, навыков и личных качеств,
необходимых для работы в качестве
детектива, охранника, руководителей
различного ранга, непосредственно
связанных с оказанием охранных и
детективных услуг, подлежит периодическому
подтверждению на соответствие
установленным требованиям. Информация о
специалистах - детективах и охранниках и
номерах их сертификатов подлежит внесению
в протокол, являющийся приложением к
лицензии субъекта охранной или детективной
деятельности. При этом органы внутренних
дел получают информацию о кадровой
укомплектованности организаций в сфере
частной детективной и охранной
деятельности. Этот механизм позволяет
установить эффективный контроль над
использованием персонала субъектами
частной детективной и охранной
деятельности.
По мнению криминологов,
"серьезной проблемой являются также
многочисленные случаи использования
нелицензированного персонала (случаи
принятия на работу лиц, не имеющих лицензии
на охранную деятельность в качестве
вахтеров, контролеров и т.п., которые
фактически выполняют функции охранников,
нередко используя при этом спецсредства и
оружие)" <*>.
--------------------------------
<*> О.А. Евланова. Правонарушения в сфере
частной детективной и охранной
деятельности: состояние и причины. В сб.:
"Криминальная ситуация на рубеже веков в
России". М, 1999. С. 105.
Указание перечня
лицензированного персонала в протоколе к
лицензии предоставило бы клиентам
возможность, путем ознакомления с этим
приложением к лицензии, удостовериться, что
они пользуются услугами, оказываемыми
сертифицированными специалистами. Эта
схема является
