Оспаривание нормативных правовых актов субъектов российской федерации
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.Н.
КАМЕНЕВА
Е.Н. Каменева, аспирантка
кафедры конституционного права МГУ им. М.В.
Ломоносова.
Вопрос об удалении
нормативного правового акта субъекта
Российской Федерации из правовой системы
решается в судебном порядке в рамках
правового спора между органом (должностным
лицом), принявшим акт, и субъектом,
требующим признания его незаконным. Сам
факт наличия такого спора и его характер
позволяют использовать термин "оспаривание
правового акта".
Существует мнение, что
оспаривание правового акта может
осуществляться опосредованно, через спор
заинтересованных субъектов о защите
субъективных прав, и сводиться к решению
вопроса о применении надлежащих
нормативных актов и об отказе применения
актов, в отношении которых суд установит,
что они незаконны <*>. Данный спор и
решение по делу не имеют целью исключить
правовой акт из правовой системы, признать
его незаконным и, следовательно,
недействующим. Поскольку сам правовой акт
не является предметом спора, решение по
делу не лишает его правовой силы,
соответственно, нельзя говорить и об
оспаривании правового акта.
--------------------------------
<*> Жуйков В.М.
Правовые критерии разграничения
предметной компетенции между судами общей
юрисдикции и Конституционным Судом РФ //
Юридический мир. 1997. N 11. С. 23 - 32.
В связи с
изложенным в настоящей статье речь пойдет о
так называемом непосредственном
оспаривании нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации.
Непосредственное оспаривание
осуществляется безотносительно к спору о
защите субъективных прав каких-либо
заинтересованных лиц. В данном случае суд
не отказывает в применении правового акта,
а признает его неконституционным,
несоответствующим законодательству, что
влечет утрату им юридической силы,
невозможность применения, изменение или
отмену акта соответствующим органом. Хотя
жалобы граждан или заявления прокуроров в
интересах определенных лиц содержат ссылки
на конкретные права, которые нарушаются
оспариваемым актом, фактически предметом
спора является признание правового акта
незаконным. По этой причине подобные дела
также следует относить к непосредственному
оспариванию.
Споры о законности
нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации рассматриваются
Конституционным Судом Российской
Федерации, конституционными (уставными)
судами субъектов, судами общей юрисдикции.
В соответствии со ст. 22 Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации арбитражным судам
подведомственны споры о признании
недействительными ненормативных актов
органов государственной власти и местного
самоуправления. Следовательно, арбитражным
судам не подведомственно рассмотрение дел
об обжаловании нормативных правовых актов.
Однако существует ряд федеральных законов,
которые предоставляют право оспаривать
нормативные правовые акты в арбитражные
суды. В основном речь идет об обжаловании
нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти. К примеру,
такое право предоставлено организациям и
индивидуальным предпринимателям в
отношении нормативных актов налоговых
органов ст. 138 Налогового кодекса
Российской Федерации.
Нормативные
правовые акты субъектов Российской
Федерации на предмет соответствия их
Конституции Российской Федерации могут
быть оспорены только в Конституционный Суд.
Кроме этого, в соответствии с
Постановлением Конституционного Суда от 11
апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке
конституционности отдельных положений
пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3
статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" в связи с запросом
судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации", а
также Определением Конституционного Суда
от 8 февраля 2001 г. конституции (уставы)
субъектов Российской Федерации как акты,
определяющие конституционный статус
субъекта, могут быть предметом
рассмотрения только в конституционном
судопроизводстве, в том числе и на предмет
соответствия федеральному закону, и не
подлежат рассмотрению судами общей
юрисдикции <*>. На соответствие
федеральному законодательству нормативные
правовые акты субъектов, кроме конституций
(уставов), могут быть оспорены в суды общей
юрисдикции.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства Российской
Федерации. 2000. N 16. Ст. 1774; Российская газета.
2001. 13 марта.
В статье будут затронуты
вопросы оспаривания нормативных правовых
актов субъектов Федерации в
Конституционном Суде Российской Федерации
и судах общей юрисдикции.
Одним из
способов оспаривания действительности
нормативного правового акта субъекта
Российской Федерации является обращение в
Конституционный Суд Российской Федерации.
Статьей 125 Конституции Российской
Федерации и Федеральным конституционным
законом "О Конституционном Суде Российской
Федерации" (далее - Закон о Конституционном
Суде) <*> установлен перечень лиц,
обладающих правом обращения в
Конституционный Суд, полномочия Суда,
процедура принятия решения и другие
вопросы.
--------------------------------
<*> СЗ
РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Говоря о процедуре
оспаривания правовых актов субъектов в
Конституционном Суде, следует подчеркнуть,
что последний разрешает дела о
соответствии Конституции Российской
Федерации только нормативных правовых
актов субъектов Федерации.
Правом на
обращение в Конституционный Суд с запросом
о проверке конституционности нормативных
правовых актов субъектов Российской
Федерации обладают Президент Российской
Федерации, Совет Федерации,
Государственная Дума, одна пятая членов
Совета Федерации или депутатов
Государственной Думы, Правительство
Российской Федерации, Верховный Суд
Российской Федерации, Высший Арбитражный
Суд, органы законодательной и
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.
Статья 85 Закона о
Конституционном Суде устанавливает два
специальных требования к запросам в
Конституционный Суд, которые по отношению к
нормативным правовым актам субъектов
формулируются следующим образом:
1.
Запрос допустим, если нормативный правовой
акт субъекта Российской Федерации издан по
вопросам, относящимся к ведению органов
государственной власти Российской
Федерации и совместному ведению
федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти
субъектов.
2. Запрос допустим, если
заявитель считает нормативный акт либо
отдельные положения не подлежащими
действию из-за неконституционности либо
подлежащими действию вопреки официально
принятому решению органов государственной
власти субъектов или их должностных лиц об
отказе применять и исполнять их как не
соответствующие Конституции Российской
Федерации.
Представляется, что
конституционность нормативного акта
субъекта должна быть проверена прежде
всего с позиций принципа разделения
властей, с точки зрения разграничения
компетенции, предметов ведения и
полномочий между различными органами
государственной власти, а затем уже по
содержанию норм (материальный контроль) и
по форме нормативного акта, по порядку
подписания, заключения, принятия,
опубликования или введения в действие
(формальный контроль). Конституционный Суд
должен оценивать как буквальный смысл акта,
так и смысл, придаваемый ему официальным и
иным толкованием или сложившейся
правоприменительной практикой, а также
исходя из его места в системе правовых
актов (ч. 2 ст. 74 Закона о Конституционном
Суде). Несоответствие нормативного акта
хотя бы одному из перечисленных оснований
проверки налагает на Конституционный Суд
обязанность признать нормативный акт
неконституционным.
Правом обратиться в
Конституционный Суд наделены граждане
(объединения граждан) и суды. Однако их
право ограничено оспариванием только
закона, примененного или подлежащего
применению в конкретном деле. Граждане
могут обратиться с жалобой на нарушение
конституционных прав и свобод таким
законом, а суды - с запросом о его
конституционности.
Конституция
Российской Федерации и Закон о
Конституционном Суде не предусматривают
право любого гражданина обратиться с
конституционной жалобой в интересах других
лиц на нарушение их прав. В конституционном
судопроизводстве не допускаются "народные
жалобы" в отличие от гражданского
судопроизводства.
Жалоба на нарушение
законом субъекта Российской Федерации
конституционных прав и свобод допустима,
если он затрагивает конституционные права
и свободы. Необходимо указать, какие
конкретно права и свободы затронуты. Для
признания допустимости жалобы не имеет
значения, были ли действительно нарушены
права гражданина в конкретном деле.
Жалоба также допустима, если закон субъекта
применен или подлежит применению в
конкретном деле, рассмотрение которого
завершено или начато в суде или ином органе,
применяющем закон (п. 2 ст. 97 Закона о
Конституционном Суде). В Конституционный
Суд необходимо предоставить копию
официального документа, подтверждающего
применение или возможность применения
обжалуемого закона при разрешении
конкретного дела.
Закон может быть
оспорен лишь в части, примененной или
подлежащей применению в деле заявителя. Для
признания жалобы допустимой не имеет
значения, имеется ли решение суда общей
юрисдикции, каково его содержание и
рассмотрено ли дело всеми судебными
инстанциями. Конституционный Суд не
проверяет судебные решения, их
обоснованность и законность.
Гражданин
вправе обратиться в Конституционный Суд
лишь в том случае, если он полагает, что
имеется неопределенность в вопросе,
соответствует ли Конституции Российской
Федерации затрагивающий его
конституционные права и свободы закон
субъекта.
В жалобе на нарушение прав и
свобод ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области
от 18 сентября 1997 г. "О выборах депутатов
Законодательного Собрания Оренбургской
области" граждане указали, что
установленное данным Законом проведение
выборов в Законодательное Собрание
Оренбургской области по мажоритарной
системе в одномандатных и (или)
многомандатных округах нарушает равенство
прав избирателей по признаку места
жительства, а также нарушает права
кандидатов в депутаты и, следовательно, ч. 2
ст. 3 Закона противоречит ряду статей
Конституции Российской Федерации <*>.
Данный Закон был применен в конкретном
деле, поскольку в соответствии с ним были
проведены выборы в Законодательное
Собрание; кроме этого, граждане обращались
в Оренбургский областной суд с жалобой на
нарушение их прав и свобод, однако в
удовлетворении жалобы он отказал.
Верховный Суд Российской Федерации оставил
решение областного суда без изменения.
Таким образом, указанная жалоба отвечала
требованиям допустимости. Необходимо
отметить, что в постановлении, принятом в
связи с рассмотрением этого дела,
Конституционный Суд в качестве
доказательства применения Закона
Оренбургской области в конкретном деле
указал лишь на проведение выборов в
соответствии с ним.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 13. Ст.
1429.
Конституционный Суд 23 марта 2000 г.
признал оспариваемые нормы Закона
Оренбургской области не соответствующими
Конституции Российской Федерации.
Одновременно Конституционный Суд вышел за
пределы требований, изложенных в жалобе, и
рассмотрел конституционность Закона
Оренбургской области "Об утверждении схем
избирательных округов для проведения
выборов депутатов Законодательного
Собрания Оренбургской области". Хотя
Конституционный Суд указал, что данные
законы должны рассматриваться в их
взаимосвязи, представляется, что он вышел
за рамки своих полномочий, установленных
ст. 74 Закона о Конституционном Суде,
предусматривающей, что Конституционный Суд
принимает постановления только по
предмету, указанному в обращении, и лишь в
отношении той части акта,
конституционность которой подвергается
сомнению в обращении.
На сегодняшний
день дела по жалобам граждан на нарушение
прав и свобод законами субъектов
Российской Федерации составляют небольшой
процент в общей массе дел Конституционного
Суда.
В практику судебного контроля
введен институт обращения судов в
Конституционный Суд Российской Федерации с
запросом о проверке конституционности
закона, примененного или подлежащего
применению в конкретном деле. Статьей 101
Закона о Конституционном Суде установлено,
что суд при рассмотрении дела в любой
инстанции, придя к выводу о несоответствии
Конституции Российской Федерации закона,
примененного или подлежащего применению в
указанном деле, обращается в
Конституционный Суд с запросом о проверке
конституционности данного закона.
Предметом запроса может быть закон
субъекта Российской Федерации любого
содержания, необязательно затрагивающий
конституционные права и свободы граждан.
В Конституционный Суд может обратиться
любой суд при рассмотрении дела в любой
инстанции. Понятие "суд" включает в себя как
судью, единолично рассматривающего дело,
так и коллегиально действующие составы
суда. Полномочие обратиться с запросом в
Конституционный Суд предоставлено судам
при рассмотрении любых дел. В запросе суда
необходима прямая ссылка на те нормы
Конституции, которым оспариваемый закон
субъекта не соответствует.
Следует
отметить, что суды не пользуются своим
правом обращения в Конституционный Суд в
отношении законов субъектов. Исключение
составляет Верховный Суд Российской
Федерации. Однако Конституционным Судом к
настоящему времени по запросам Верховного
Суда принято лишь два постановления. Такое
положение дел объясняется рядом факторов:
нежеланием, а зачастую неумением судов
подготовить запрос, а также нерешенностью
вопроса, является ли направление запроса
обязанностью или правом суда.
В
Постановлении Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О
некоторых вопросах применения судами
Конституции Российской Федерации при
осуществлении правосудия" <*>
установлено, что суд общей юрисдикции
должен обратиться в Конституционный Суд с
запросом, если у него возникали сомнения в
конституционности соответствующего
нормативного акта субъекта. Однако, если он
твердо убежден, что нормативный правовой
акт субъекта Российской Федерации не
соответствует Конституции, а федеральный
закон, который должен регулировать
рассматриваемые судом правоотношения,
отсутствует, суд должен вынести решение
непосредственно на основании норм
Конституции. Такая позиция объясняется тем,
что ч. 4 ст. 125 Конституции не содержит
указаний на обязанность судов направлять в
Конституционный Суд запросы о проверке
конституционности законов, применяемых в
конкретном деле. Нет такой обязанности и у
граждан, считающих, что примененный или
подлежащий применению в деле закон
нарушает их конституционные права и
свободы. "Обращение в суд в связи с защитой
субъективных прав ни для кого не может
устанавливаться в качестве обязанности, но
всегда только право, которое определенные
субъекты используют по своему усмотрению;
иное противоречило бы природе правосудия"
<**>. Нельзя не согласиться с этим мнением,
но только учитывая, что они относятся к
правам
