Статья 71 конституции рф
относит к исключительному ведению
российской федерации правовое
регулирование федеральных налогов и
сборов. вправе ли федеральный законодатель
регулировать региональные и местные налоги
и сборы, и если да, то в какой степени?
конституционный суд в постановлении от
04.04.96 г. n 9-п указал, что, регулируя
налогообложение, субъекты рф в полной мере
должны руководствоваться требованиями
статьи 18 конституции рф о том, что права и
свободы человека и гражданина определяют
смысл, содержание и применение законов. при
этом субъекты рф не вправе определять
налоговые изъятия произвольно, в нарушение
принципов, закрепленных конституцией рф и
федеральными законами. установление
налогов и сборов в отсутствие каких-либо
ограничений противоречило бы
провозглашенным в статье 7 конституции рф
целям социального государства, политика
которого должна быть направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека.
недопустимость установления законами
субъектов рф произвольных налоговых
изъятий вытекает также из принципа единой
финансовой, в том числе налоговой, политики,
закрепленного в статье 114 (пункт "б" части 1)
конституции рф.. поскольку
налогообложение всегда предполагает
определенное ограничение прав и свобод
человека, федеральный законодатель вправе
согласно пункту 3 статьи 55 конституции рф
устанавливать общие пределы такого
ограничения, в том числе и на региональном
(местном) уровне. в целях обеспечения
справедливости, всеобщности, формально -
юридического равенства, единства
экономического пространства и других
конституционных принципов федеральный
законодатель вправе не только
формулировать общие принципы
налогообложения и исчерпывающий перечень
региональных (местных) налогов и сборов, но
и прямо устанавливать общие (стандартные)
для всей территории российской федерации
элементы региональных (местных) налогов и
сборов. разумеется, такое федеральное
вмешательство должно носить "рамочный
характер" и не может быть произвольным.
"федеральный законодатель не вправе
определять существенные условия взимания
конкретных региональных налогов, если
только это не продиктовано необходимостью
реализовать те или иные общие принципы
налогообложения, не обосновано с позиции
достижения равновесия между правами
субъектов федерации - с одной стороны, и
основными правами человека и гражданина,
принципом единства экономического
пространства - с другой". <*>
-------------------------------- <*> Налоговое право:
Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.,
2000. С. 321. Конституционным Судом
сформирована позиция, согласно которой
перечень региональных налогов, внесение в
него изменений и дополнений, круг
налогоплательщиков, а также существенные
элементы каждого регионального налога (в
том числе объект налогообложения,
налоговая база, предельная ставка налога)
должны регулироваться федеральным законом,
с тем чтобы не допускать излишнего
обременения налогоплательщиков
обязанностями по уплате налогов,
устанавливаемыми законами субъектов РФ о
региональных налогах, формирования
доходной части бюджетов одних субъектов РФ
за счет других, нарушения конституционных
положений о единстве экономического
пространства, равенстве прав человека и
гражданина, свободном перемещении товаров,
услуг и финансовых средств. <*>
-------------------------------- <*> См.:
Постановление Конституционного Суда РФ от
30.01.2001 г. N 2-П. В практике Конституционного
Суда возник вопрос о толковании такого
положения, как "установление налогов и
сборов" применительно к полномочиям
Российской Федерации и ее субъектов. В
Постановлении Конституционного Суда РФ от
21.03.97 г. N 5-П Конституционный Суд указал:
федеральный законодатель устанавливает
федеральные налоги и сборы в соответствии с
Конституцией РФ, самостоятельно определяет
не только их перечень, но и все элементы
налоговых обязательств. Что касается
установления налогов и сборов органами
государственной власти субъектов РФ, то оно
должно осуществляться в соответствии с
имеющей прямое действие Конституцией РФ и с
общими принципами налогообложения и
сборов, содержащимися в федеральном
законодательстве. Право субъектов РФ на
установление налогов всегда носит
производный характер, поскольку субъекты
РФ связаны этими общими принципами.
Указанные выводы полностью применимы и к
органам местного самоуправления.
Компетенция субъектов РФ и муниципальных
образований в налоговой сфере складывается
из трех составляющих: - по введению
региональных (местных) налогов и сборов;
- по установлению региональных (местных)
налогов и сборов; - по реализации
делегированных полномочий в сфере
налогообложения. Первая группа
полномочий предполагает, что субъекты РФ и
муниципальные образования самостоятельно
решают, вводить или не вводить на своей
территории региональные (местные) налоги и
сборы, "поскольку исчерпывающий перечень
региональных налогов порождает только
право, но не обязанность установить налог".
<*> Как указал Конституционный Суд РФ,
принятие федерального закона о
региональном налоге порождает право
субъекта РФ своим законом установить и
ввести в действие данный налог независимо
от того, вводят ли его на своей территории
другие субъекты РФ. <**>
-------------------------------- <*> См.:
Постановление Конституционного Суда РФ от
21.03.97 г. N 5-П. <**> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 30.01.2001 г. N
2-П. Вторая группа полномочий включает в
себя "конкретизацию общих правовых
положений, в том числе детальное
определение субъектов и объектов
налогообложения, порядка и сроков уплаты
налогов, правил предоставления льгот,
способов исчисления конкретных ставок
(дифференцированные, прогрессивные или
регрессивные) и т.д.". <*> В Постановлении
от 30.01.2001 г. N 2-П Конституционный Суд пояснил,
что регулирование федеральными законами
региональных налогов носит рамочный
характер и предполагает, что наполнение
соответствующих правовых институтов
конкретным юридическим содержанием
осуществляется законодателем субъекта РФ.
При этом законодатель субъекта РФ может
осуществлять правовое регулирование
регионального налога при условии, что такое
регулирование не увеличивает налоговое
бремя и не ухудшает положение
налогоплательщиков по сравнению с тем, как
это определяется федеральным законом.
-------------------------------- <*> Постановление
Конституционного Суда РФ от 21.03.97 г. N
5-П. Думается, правовая позиция
Конституционного Суда слишком расширяет
полномочия субъектов РФ и органов местного
самоуправления по установлению налогов и
сборов на своей территории. Во всяком
случае, НК достаточно четко определяет
границы регионального и местного
нормотворчества в сфере налогообложения.
Согласно пунктам 3 и 4 статьи 12 НК при
установлении регионального налога
законодательными (представительными)
органами субъектов РФ определяются
налоговые ставки в пределах, установленных
НК, порядок и сроки уплаты налога, формы
отчетности по данному региональному
налогу, а также могут предусматриваться
налоговые льготы и основания для их
использования налогоплательщиком. Все иные
элементы налогообложения устанавливаются
НК. Аналогичные полномочия отнесены к
ведению представительных органов местного
самоуправления. Третья группа так
называемых "делегированных полномочий"
возникает в случае передачи отдельных
полномочий в сфере налогообложения с
одного федеративного уровня управления на
другой. Следует заметить: из положения, что
представительные органы местного
самоуправления устанавливают местные
налоги и сборы (часть 4 статьи 12 НК), не
следует вывод о том, что органы местного
самоуправления не могут наделяться
отдельными нормотворческими полномочиями
в сфере регулирования региональных и
федеральных налогов и сборов. Точно так же
из посылки о том, что субъекты РФ
устанавливают региональные налоги и сборы
(часть 3 статьи 12 НК), не следует вывод о том,
что последние не могут наделяться
отдельными нормотворческими полномочиями
в сфере регулирования федеральных или
местных налогов и сборов. То есть жестко -
императивная привязка: местные органы -
исключительно местные налоги и сборы,
субъекты РФ - исключительно региональные
налоги и сборы - в налоговом
законодательстве отсутствует. Так,
налог на прибыль организаций относится к
федеральным налогам. Однако согласно
статье 5 Федерального закона "О налоге на
прибыль предприятий и организаций"
законодательные (представительные) органы
субъектов РФ и представительные органы
местного самоуправления самостоятельно
устанавливают ставку налога на прибыль
предприятий и организаций (в том числе
иностранных юридических лиц), зачисляемого
соответственно в региональные и местные
бюджеты. Единственным ограничением здесь
выступает максимальный размер ставки,
установленный федеральным законодателем:
для бюджетов субъектов РФ - не выше 19%, а для
предприятий по прибыли, полученной от
посреднических операций и сделок,
страховщиков, бирж, брокерских контор,
банков, других кредитных организаций, - не
свыше 27%; для местных бюджетов - не выше 5%.
Согласно пункту 5 статьи 6 Закона РФ от 18.10.91
г. N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской
Федерации" увеличение (уменьшение) ставки
налога с владельцев транспортных средств
относительно ставок, установленных
федеральным законодателем, или полное
освобождение отдельных категорий
физических лиц и организаций от уплаты
налога с владельцев транспортных средств
осуществляется законами субъектов
Российской Федерации. При этом речь идет о
федеральном налоге, установление которого
находится в компетенции федерального
законодателя. Статья 222 НК
предоставляет законодательным
(представительным) органам субъектов РФ
право дифференцировать размеры социальных
налоговых вычетов по налогу на доходы
физических лиц с учетом своих региональных
особенностей и в пределах, установленных
Налоговым кодексом. Можно привести и другие
примеры делегирования субъектам РФ и
органам местного самоуправления отдельных
полномочий в сфере установления
федеральных налогов и сборов. Вправе ли
субъекты РФ наделять органы местного
самоуправления полномочиями устанавливать
отдельные элементы региональных налогов и
сборов, отнесенные к их ведению федеральным
законодательством? Предлагаем следующую
позицию по данному вопросу. Региональные
налоги и сборы устанавливаются
одновременно федеральным
законодательством и законодательством
субъектов РФ, то есть находятся в
совместном ведении Российской Федерации и
ее субъектов. Совместное ведение
предполагает издание федеральных законов и
соответствующих им законов субъектов РФ.
Главное здесь - разграничение компетенции
федеральных и региональных органов
государственной власти. Статья 73
Конституции РФ устанавливает, что вне
пределов ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения субъекты РФ
обладают всей полнотой государственной
власти. Следовательно, по вопросам
установления региональных налогов и
сборов, не отнесенным к ведению Российской
Федерации, субъекты РФ обладают всей
полнотой государственной власти. Последнее
должно включать и правомочие наделять
органы местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями в части
регулирования отдельных вопросов
региональных налогов и сборов. При любом
ином выводе речь следовало бы вести уже не о
полных, а об усеченных полномочиях
региональных органов государственной
власти. Указанное наделение должно
осуществляться на основе действующего
законодательства. Речь прежде всего идет о
части 2 статьи 132 Конституции РФ, согласно
которой органы местного самоуправления
могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей
необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств. В любом
случае пределы делегирования не могут быть
слишком широкими и означать подмену
компетенции регионального уровня местным.
Нельзя, например, наделить органы местного
самоуправления полномочием в полном объеме
устанавливать все или большинство
элементов единого налога на вмененный
доход, налога с продаж или иного
регионального налога. Кроме того,
передавать можно лишь полномочия,
принадлежащие непосредственно
делегирующему субъекту, но не третьему
лицу. В данном случае речь идет о налоговых
полномочиях, находящихся в ведении
субъектов РФ. Верховный Суд РФ признал
незаконной статью 4 Закона Республики Коми
от 09.04.99 г. N 14-РЗ "О порядке предоставления
льгот по уплате государственной пошлины",
предусматривавшую возможность передачи
главам администрации муниципальных
образований полномочий по установлению для
отдельных плательщиков дополнительных
льгот по уплате государственной пошлины,
относящейся к федеральным налогам и сборам.
При этом Суд указал, что данный Закон
противоречит федеральному
законодательству, поскольку незаконно
расширяет права органов местного
самоуправления Республики
