Правовые проблемы становления евразийского экономического сообщества

Вишняков Виктор Григорьевич - доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом по правовому обеспечению сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств ИЗиСП.
Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС или Сообщество), подписанный 10 октября 2000 года президентами пяти государств: Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан, - призван поднять взаимодействие этих государств в экономической и гуманитарной областях на качественно новую ступень.
В этой связи предстоит решить целый ряд сложных организационно - правовых вопросов, связанных с функционированием ЕврАзЭС: согласование положений договоров, заключенных между государствами - членами, и правовых актов органов Сообщества по общим вопросам экономического и гуманитарного развития; создание эффективного механизма реализации решений органов ЕврАзЭС; установление ответственности сторон за невыполнение решений органов Сообщества и др.
Наряду с этими прикладными вопросами требуют осмысления также теоретические вопросы, среди них: правовая природа ЕврАзЭС как регионального объединения суверенных государств; статус и полномочия органов управления ЕврАзЭС, их взаимоотношения между собой и с органами государств - членов Сообщества; юридическая сила правовых актов, принимаемых органами Сообщества, их соотношение с правовыми актами государств - членов ЕврАзЭС.
Следует также учитывать, что до подписания Договора 10 октября 2000 года были заключены два других соглашения: Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года и Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года. Эти Договоры продолжают действовать в части, не противоречащей Договору от 10 октября 2000 года.
Анализ содержания всех трех Договоров показывает, что выбор форм и механизмов взаимодействия государств - участников Сообщества в значительной степени был определен влиянием следующих двух факторов:
1) становлением правовых институтов международного права;
2) формированием меж- и внутригосударственных процедур реализации решений органов Сообщества.
Разнонаправленность этих тенденций предопределила запутанность и излишнюю сложность механизмов взаимодействия членов Сообщества.
Так, в соответствии с Договором от 29 марта 1996 года Межпарламентский комитет (один из органов управления интеграцией) имел право, в целях "сближения и гармонизации законодательства" Сторон, принимать модельные акты, на основе которых разрабатывались акты национальных законодательств. Межгосударственный Совет - "высший орган управления интеграцией" - был вправе принимать решения, имеющие обязательный характер для органов и организаций Сторон, обеспечивающих непосредственное их исполнение, либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство Сторон (ст. 24 Договора). Таким образом, процедуры были достаточно простыми и ясными.
Договор "пятерки" от 26 февраля 1999 года содержал самостоятельную главу "Сближение и унификация законодательства". Меры по сближению и унификации законодательства предполагали теперь не только принятие модельных актов, но и заключение международных договоров. Соответственно, правовой статус Межгосударственного Совета изменился в сторону расширения международного аспекта его деятельности. Согласно ст. 58 Договора в случаях, когда по общему мнению Сторон это является необходимым и оправданным, Межгосударственный Совет вправе принимать решения, устанавливающие единые для государств - участников Договора правила, являющиеся обязательными во всех своих частях и подлежащие непосредственному применению государствами - участниками. Таким образом, по сравнению с Договором от 29 марта 1996 года полномочия Межгосударственного Совета претерпели существенные изменения - он был лишен права непосредственного "выхода" на органы и организации, расположенные на территории стран - членов Таможенного союза. Произошло укрепление позиций международно - правовых институтов как по отношению к праву ЕврАзЭС, так и к национальному праву стран "пятерки".
Выдвижение на первый план международных договоров в качестве ключевого механизма гармонизации законодательства "пятерки" существенно усложнило этот процесс, потребовав разработки дополнительных процедур трансформации, имплементации, ратификации, депонирования международных норм. Внутригосударственные процедуры, регулирующие эти процессы в каждой стране, не были унифицированы, а в ряде стран вообще отсутствовали. Соответственно в центре внимания оказалась проблема введения во всех странах Таможенного союза единой системы исполнения международных договоров и соглашений. Ее решение предполагало включение ратифицированных международных договоров в национальные правовые системы; приведение действующих национальных законодательных и иных нормативных актов в соответствие с положениями международных договоров; "изъятие" из системы национального законодательства актов, противоречащих международному праву; "восполнение" правовых пробелов национального законодательства путем принятия новых актов по исполнению заключенных международных договоров и т.д.
С этого момента как в странах "пятерки", так и на уровне Сообщества в целом набирает обороты процесс разработки соответствующих бюрократических процедур.
26 октября 1999 года Межгосударственный Совет Сообщества принял Соглашение о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства (решение N 51). Оно установило унифицированный порядок регулирования правоотношений по исполнению заключенных международных договоров посредством гармонизации законодательств Сторон; синхронизации сроков внесения предложений о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, подписанных в рамках Таможенного союза.
С целью регламентации механизма гармонизации законодательства Межгосударственный Совет принял Программу гармонизации национальных законодательных и иных нормативных актов (решение N 52). Но и этого показалось недостаточно. Совет глав правительств 23 мая 2000 года в Минске утвердил Мероприятия по реализации Положений Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства. Этот акт предусматривал разработку обширного пакета документов, в частности подготовку проекта межпарламентского Соглашения о мерах по трансформации международных договоров и решений Межгосударственного Совета в национальные законы и синхронизации сроков их принятия. В свою очередь, Соглашение содержало подробный перечень мер по трансформации (имплементации) международных договоров и решений Межгосударственного Совета в национальные законы.
В результате бурного разрастания международно - правовых процедур существенно замедлилось развитие соответствующих институтов конституционного права как в рамках Сообщества в целом, так и в отдельных его странах. Практика показала, что недооценка этих институтов негативно сказалась и на исполнении норм международного права. С 1995 года членами Таможенного союза были подписаны десятки договоров и соглашений, но большая их часть так и не вступила в силу. Этого следовало ожидать. Использование международных правовых процедур для гармонизации национального законодательства стран "пятерки" было неадекватно цели Союза, в качестве которой провозглашалось эффективное использование экономического потенциала стран - участниц для повышения уровня жизни народов "пятерки".
Использование международных процедур в качестве основы для "сближения и унификации законодательства" государств - участников Сообщества затягивало, а нередко и срывало реализацию решений, принимаемых членами Сообщества. В ходе "имплементации" и "трансформации" международных норм в нормы национального права различные партии и движения в парламентах "пятерки" в очередной раз инициировали длительные дискуссии и споры, что ставило под сомнение процесс реализации решений, уже согласованных с органами государственной власти стран "пятерки".
Разумеется, цели и задачи, поставленные Договором об учреждении ЕврАзЭС, могут решаться путем использования институтов международного права, а также связанных с ними процедур. В то же время достижение намеченных целей оказывается под вопросом в случае одновременного использования как положений международного права, так и провозглашаемых в том или ином договоре конституционных принципов, определяющих форму участия государств в реализации договора.
В том случае, если в основу развития правовой системы ЕврАзЭС положены конституционные принципы и нормы, они могут дополняться международными институтами. Но если как основа этой системы берутся международные институты, они не могут быть дополнены конституционными принципами, поскольку последние обладают высшей юридической силой и определяют развитие международных правовых институтов.
Не случайно на практике начинает применяться принципиально иной подход к решению проблем сближения и гармонизации законодательства "пятерки". В статье 5 Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства впервые было предусмотрено введение Основ законодательства, содержащих согласованные начала правового регулирования по тем или иным отраслям права. Эти принципы должны были утверждаться Межгосударственным Советом и, после выполнения соответствующих внутригосударственных процедур, включаться в национальные правовые системы (ст. 8 Соглашения). Законы, в том числе и основы законодательства, - это самостоятельные институты конституционного права, не являющиеся частью международного права.
Переход к разработке Основ законодательства по отраслям права стал важным шагом на пути дебюрократизации деятельности Сообщества, положившим начало формированию единой устойчивой правовой системы ЕврАзЭС. В этой связи логичным видится переименование в Договоре об учреждении ЕврАзЭС Межпарламентского Комитета в Межпарламентскую Ассамблею.
Тем не менее говорить о возобладании принципов конституционного права в организации правовой системы ЕврАзЭС не приходится. 19 апреля 2001 года Межпарламентским комитетом был принят Договор об Основах законодательства Евразийского экономического сообщества. Договор подчеркивает, что Основы законодательства ЕврАзЭС являются законодательным актом Сообщества, имеющим обязательную юридическую силу и подлежащим непосредственному применению государственными органами Сторон. Но в то же самое время Договор сохраняет старые и устанавливает ряд новых усложненных международно - правовых процедур унификации законодательства. И эти процедуры, по существу, становятся приоритетными.
Стороны, провозглашая приоритет Основ законодательства ЕврАзЭС, подтверждают, что дальнейшая гармонизация (сближение, унификация) национального законодательства будет происходить на базе широкого использования общепризнанных норм и принципов международного права. Для этого Стороны обязуются установить унифицированный порядок межгосударственного правотворчества и применения Основ законодательства. Это предполагает проведение многочисленных и довольно запутанных процедур предварительных обсуждений и рассмотрений, а также согласований, доработок, поэтапного принятия и утверждения Основ различными органами. Вряд ли такое нагромождение процедур будет способствовать использованию при разработке Основ принципа наиболее эффективного механизма правового регулирования, максимально простого в применении, о чем говорится в ст. 3 Договора. В план работы органов управления ЕврАзЭС на ближайшие два года включена разработка сотен таких актов. Соблюдение же всех процедур по согласованию принимаемых документов в рамках международного права ставит под сомнение реализацию этого плана.
Договор об учреждении ЕврАзЭС, провозглашенные в нем цели и задачи стали воплощением единого видения проблем, общей воли Сторон, его подписавших. Все организационные и правовые механизмы Договора направлены на реализацию принципа равенства сторон, на снятие противоречий, поиск компромиссных решений. И в этом - основа успешной деятельности ЕврАзЭС. В связи с этим возникает вопрос о причинах подписания еще одного Договора, положения которого в значительной степени меняют правовые механизмы, закрепленные предшествующим учредительным Договором. Как видится, выработка эффективной правовой системы немыслима в случае применения внутренне противоречивых и взаимоисключающих подходов.
В этой связи возникает вопрос: если цели и задачи, провозглашенные в Договоре об учреждении ЕврАзЭС (ст. 5), отражают общие интересы государств - участников и были одобрены на высшем уровне - главами государств и главами правительств стран - членов Сообщества, то зачем же еще раз "пропускать" их через многочисленные "нижестоящие" инстанции, вновь и вновь подвергая согласованию, рассмотрению, обсуждению, правовой экспертизе? Вместо того, чтобы развивать и углублять сотрудничество, находить эффективные пути реализации уже принятых решений, создавать условия для инвестиций, стороны вновь и вновь затевают споры и дискуссии об опасности возрождения "имперских амбиций" России, о рецидивах тоталитаризма, о недопустимости установления "наднациональных полномочий" и пр.
Здесь мы подходим ко второму, теоретическому кругу вопросов, намеченному в начале статьи. Очевидно, что без выяснения правовой природы ЕврАзЭС, статуса органов управления ЕврАзЭС, определения перспектив развития Сообщества затруднительно дать четкий ответ на прикладные, текущие вопросы, связанные с формированием единой правовой системы ЕврАзЭС.
Анализ правовой природы Сообщества как межгосударственного объединения предполагает ответ на следующие вопросы: ограничивается ли суверенитет государств - членов "пятерки" с принятием органами управления ЕврАзЭС Основ законодательства? Есть ли государственные признаки у объединения, и если есть, то каковы они? Какое содержание вкладывается в понятие "наднациональные полномочия"?
С позиций международного права создание межгосударственного объединения означает появление нового субъекта в системе международных правоотношений, расширение сферы регулирования международного права. Такой подход не позволяет раскрыть специфику конкретного межгосударственного объединения. Не вносит дополнительной ясности в рассматриваемый вопрос и попытка некоторых представителей международного права выделить здесь "особую сферу" международного права без анализа специфики этой сферы.
Можно ли раскрыть особенности международного объединения исключительно в рамках международного права? На наш взгляд, нет. Для этого важно четко разграничить предметы правового

Комментарии к законам »