От концепции 1991 года до сегодняшнего дня (российская юстиция, n 11, 2001)
окружных судов. Но таких судов, как уже
сказано, попросту не существует.
Общие
выводы
Числовое распределение положений
Концепции в результате инвентаризации
выглядит следующим образом.
В
подразделе "Реформа законодательства" из 21
позиции не реализовано (в том числе
частично) - 7. В подразделе "Назначение суда и
его место в системе правоохранительных
органов" из 3 позиций не реализовано (в том
числе частично) - все 3. В подразделе "Статус
судей и работников правоохранительных
органов" из 16 позиций не реализовано (в том
числе частично) - 8. В подразделе "Судебная
система" из 14 позиций не реализовано (в том
числе частично) - 4. В подразделе
"Прокуратура" из 13 позиций не реализовано (в
том числе частично) - 12. В подразделе
"Организация следственного аппарата" из 4
позиций не реализовано (в том числе
частично) - 3. В подразделе "Адвокатура и
оказание юридической помощи" из 9 позиций не
реализовано (в том числе частично) - 2. В
подразделе "Министерство юстиции" из 12
позиций не реализовано (в том числе
частично) - 5. В подразделе "Материально -
техническое обеспечение юстиции" из 13
позиций не реализовано (в том числе
частично) - 7. В подразделе "Судебно -
правовая статистика" из 5 позиций не
реализовано (в том числе частично) - все 5. В
подразделе "Уголовный процесс" из 41 позиции
не реализовано (в том числе частично) - 33. В
подразделе "Гражданский процесс" из 9
позиций не реализовано (в том числе
частично) - 6.
Таким образом, из 160
позиций, поддающихся более или менее
конкретной оценке, на сегодняшний день не
реализовано или реализовано не полностью 95.
Разумеется, это не дает повода утверждать,
что Концепция судебной реформы выполнена
на 41%. Во-первых, как уже говорилось,
положение спасают многие решения
Конституционного Суда РФ, которые
направляют судебную и следственную
практику в русло, соответствующее духу и
букве Конституции РФ, вобравшей в себя дух
Концепции судебной реформы. А во-вторых,
"бухгалтерский" способ оценки в данном
случае неприменим (мы приводим результаты
подсчета лишь для общей ориентации). Дело в
том, что в Концепции содержатся как
положения сущностного, фундаментального
свойства, так и положения, призванные лишь
обеспечить преобразования. Поэтому и нам
стоит оценивать реализацию именно такого
рода положений, опираясь на акценты
(приоритеты) судебной реформы. Напомним,
это: тотальный судебный контроль;
обеспечение доступности правосудия и
юридической помощи; независимость судей
как залог их объективности; гарантии
состязательности судебного процесса и
равноправия сторон; изменение правового
сознания судейского корпуса; изменение
образа полицейской деятельности. К
сожалению, нельзя констатировать, что хотя
бы по одному из этих приоритетов достигнут
впечатляющий успех.
На это могут
возразить: уж что-что, но с независимостью
судей все в порядке. К сожалению, нет, хотя,
безусловно, эта часть судебной реформы
оказалась наиболее продвинутой. Однако
стоит напомнить классическую формулу
судейской независимости, воспринятую и
нашей Конституцией: "Судьи независимы... и
подчиняются только закону". Вот со второй
частью формулы большие сомнения. Даже если
оставить в стороне подозрения в
коррумпированности большой части
судейского корпуса (в конце концов это лишь
мнение многих адвокатов, прокурорских
работников, подсудимых или сторон в
гражданском процессе), все равно вопрос о
независимости остается актуальным,
поскольку даже в законодательстве и в
государственной практике обнаруживаются
большие основания, чтобы утверждать, что
судьи не могут считаться полностью
независимыми ни от собственного судейского
начальства (председателей судов,
руководителей вышестоящих судов), ни от
властей.
Причины неполной
реализованности Концепции
Важно не
только констатировать достигнутое спустя 10
лет, но и попытаться понять причины
неполной реализованности Концепции
судебной реформы.
Причина первая
(политическая). Не стоит забывать, в какое
время была одобрена Концепция (октябрь 1991
г.). Это период "демократической эйфории",
вызванной победой над ГКЧП, последней
попыткой коммунистического реванша. Многим
тогда казалось, что советская власть не
только институционально, но и
идеологически повержена. На самом деле
основная борьба за модернизацию только
начиналась. И это требовало продуманного
плана. Однако большинство людей в самом
демократическом лагере полагали: теперь,
без власти КПСС все само собой образуется.
Поэтому какой-то стратегии перехода от
тоталитаризма к демократии так и не было
выработано. Результаты не замедлили
сказаться.
Начался ползучий реванш, для
чего коммунисты вполне эффективно
использовали законодательный орган - Съезд
народных депутатов и Верховный Совет, играя
на неудовлетворенных амбициях его
руководителей. Постепенно этот орган
превратился в штаб антиреформаторского
направления внутри государственной власти.
Можно утверждать, что если бы пришлось
одобрять Концепцию судебной реформы
где-нибудь в конце 1992 года, она бы не прошла
через законодательный орган, во всяком
случае в том виде, в каком существует.
Мы
хотим этим подчеркнуть специфику
политических условий, в которых пришлось
начинать судебную реформу. Фактически
руководству страны было не до нее,
поскольку основным вопросом тогда был
главный вопрос любой революции - вопрос о
власти.
Но и после разрешения
политического кризиса в 1993 году, т.е. после
принятия демократической Конституции
России, политическое внимание отнюдь не
сосредоточилось на судебной реформе. Хотя
ей и отводилось немалое место в официальных
документах, прежде всего посланиях
Президента РФ Федеральному Собранию, но
парламент и Правительство смотрели на это
как на дежурные призывы.
Почему? В
первую очередь потому, что экономический
блок проблем стал довлеть над блоком
государственного строительства, в том
числе судебной проблематикой, которая
представлялась "капризом" романтически
настроенных "демократов" в отличие от
зримых, ощутимых финансово - хозяйственных
вопросов. Нельзя сбрасывать со счетов и
такой фактор, как наличие могущественных
лоббистов. У судебной власти их попросту не
было. К тому же и общественные импульсы
(социальные заказы) касались, в первую
очередь, материального уровня жизни. Ведь
не было же, например, ни одной демонстрации
или забастовки с требованиями обеспечить
людей доступным и эффективным правосудием.
Автор утрирует, конечно. Но действительно
общество не посылало власти импульсов по
этому поводу.
Причина вторая ("личностно
- системная"). Когда в июне 1990 г. стали
формироваться комитеты только что
образованного Верховного Совета РСФСР,
народный депутат Б. Золотухин предложил
создать в составе Комитета по
законодательству подкомитет по судебной
реформе. Обосновывая предложение, он
ссылался на необходимость разработки
Концепции судебной реформы и
соответствующих законопроектов. Такое
решение приняли, и Б. Золотухин стал
председателем подкомитета. К его работе
были привлечены известные ученые, которые и
стали авторами Концепции (С. Вицин, А. Ларин,
И. Михайловская, Т. Морщакова, И. Петрухин, Ю.
Стецовский). Среди наиболее либеральных
юристов той поры были специалисты в области
уголовного процесса, поскольку именно
уголовное судопроизводство нуждалось в
первоочередном антитоталитарном
реформировании.
Обсуждение идей
Концепции началось летом 1990 года. Осенью
того же года к группе разработчиков
присоединился сотрудник аппарата Комитета
по законодательству Верховного Совета
РСФСР С. Пашин, который на основе докладов
разработчиков подготовил текст Концепции.
Предполагалось, что она будет внесена на
рассмотрение Верховного Совета как
законодательная инициатива председателя
подкомитета по судебной реформе. Однако
председатель Комитета по законодательству
С. Шахрай, ознакомившись с Концепцией и
сознавая политическое значение судебной
реформы, предложил Б. Ельцину внести
Концепцию в Верховный Совет от имени
Президента страны, что и было сделано 21
октября 1991 г. А 24 октября Концепция была
официально одобрена Верховным Советом
РСФСР.
Центром реализации Концепции
стал подкомитет по судебной реформе.
Поэтому все основные законопроекты по
реализации судебной реформы (о
Конституционном Суде, о статусе судей, об
арбитражных судах, Арбитражный
процессуальный кодекс, законы о внесении
изменений и дополнений в УПК, регулирующие
судебный контроль над арестами и сроками
содержания под стражей и производство по
делам с участием присяжных заседателей, и
др.) разрабатывались в этом подкомитете. При
этом приходилось преодолевать
ожесточенное сопротивление Генеральной
прокуратуры на всех этапах принятия
изменений в УПК. Сторонником ограничения
полномочий прокуратуры и, что естественно,
расширения полномочий судебной власти был
Председатель Верховного Суда РСФСР В.
Лебедев. Относительно нейтральную позицию
занимало Министерство юстиции РСФСР.
В
то же время авторы Концепции сознавали, что
для ее реализации необходимо участие ее
сторонников в исполнительной власти. После
перехода С. Шахрая на должность начальника
Государственно - правового управления
Президента РФ (ГПУ) возникла возможность
создания в этой структуре отдела по
судебной реформе. Начальником отдела был
назначен С. Пашин. К этому периоду относится
наиболее активная работа по реализации
Концепции и прежде всего введение судов
присяжных в нескольких субъектах
Федерации. По инициативе отдела был создан
Совет по судебной реформе при Президенте РФ
во главе с С. Вициным. На очереди стояло
создание в Администрации Президента РФ
Управления по судебной реформе.
Но тут
перед инициаторами и активом судебной
реформы возник ряд препятствий
политического и аппаратного свойства.
Во-первых, решительным противником
создания Управления оказался начальник ГПУ
Р. Орехов. При этом он добился ликвидации и
отдела по судебной реформе ГПУ. Пашин
остался не у дел. Во-вторых, в результате
выборов в Государственную Думу 1993 года
сменилось руководство Комитета по
законодательству. Таким образом, не стало
двух структур, инициировавших реализацию
Концепции, а Совет по судебной реформе при
Президенте РФ лишился необходимой
поддержки аппарата Администрации. Таким
образом, инициативу перехватили
руководители высших судов и судейского
сообщества. Но их интересы сосредоточились,
в основном, на вопросах финансирования и
полного выхода из-под курирования судебной
системы со стороны Министерства юстиции.
Финансирование было и остается важным
условием судебной реформы. Но далеко не
единственным. Однако отсутствие в
государственном аппарате сильных центров,
которые бы подталкивали реформу, сказалось
на том, что главным вопросом остался лишь
вопрос о финансах и о создании собственной
инфраструктуры - образовательной,
организационной и т.п. Несмотря на то что и
после этого принимались законы, касающиеся
судебной системы (например, о судебной
системе, о Судебном департаменте, о
финансировании судов), это не означало, что
происходит продолжение реальной
реформации.
Причина третья (финансовая).
Совершенно недостаточен для проведения
реформы был уровень финансирования. Эта
причина теснейшим образом связана с первой.
Ведь поскольку на судебную деятельность,
институты судебной власти смотрели не как
на архимедов рычаг переустройства, а как на
рядового бюджетополучателя, постольку и
получили в результате ту судебную и
правоохранительную систему, которую мы
имеем сегодня.
Причина четвертая
("просветительская"). За долгие годы
советской власти люди привыкли к одному
способу защиты - жаловаться в партийные и
советские органы, реже в прокуратуру. К
судебной защите прибегали чрезвычайно
редко и по очень ограниченному кругу
вопросов, как правило, при нарушении
трудовых прав. Таким образом, судебная
защита для советского человека никогда не
была сколько-нибудь значимым способом
восстановления нарушенного права. Строго
говоря, не было и самих прав. Субъективные
права в условиях, когда притязающая на них
сторона полностью зависима от государства,
не могут считаться правами.
С
ликвидацией тоталитарного строя,
естественно, ушла и свойственная такой
системе привычная методика защиты прав.
Нельзя сказать, что это была эффективная
защита, поскольку удовлетворение жалобы
зависело не от того, нарушен ли закон, а от
массы побочных факторов, влиявших на
чиновника, принимавшего решение по жалобе, -
от его человеческих свойств до
политической целесообразности. Тем не
менее эта методика представляется многим
сегодня едва ли не верхом справедливости.
Но только потому, что правовые способы
защиты в сознании граждан не превратились в
столь же понятные, доступные и привычные.
Почему же так низко субъективное значение
суда как главного средства защиты прав?
Во-первых, потому, что для многих людей суд
представляется все тем же советским
учреждением, т.е. зависимым "от начальства".
Во-вторых, судебная защита гораздо более
сложна с процедурной стороны. Какая-нибудь
старушка в маленьком поселке понимает, как
написать письмо "начальнику", но совершенно
не знает, с чего начать для судебного
преследования чиновника. В-третьих, той же
старушке скорее всего даже не придет в
голову мысль о судебной защите, ибо если она
даже и знает о существовании суда, но весь
ее жизненный опыт ассоциирует понятие "суд"
с большим городом и с "крупными людьми",
которых показывают по телевидению (то они
сидят на скамье подсудимых, то защищают
свои честь и достоинство).
Беззащитность и вызываемые ею отчаяние,
чувство безысходности - самая опасная
социальная проблема для общества. Вот
почему жизненно важно для страны, для ее
нормального развития не просто проводить
судебную реформу, а сделать так, чтобы
судебная защита стала очень простым и
понятным для каждого человека средством
отстоять свой законный интерес. Для этого
нужно не только приближение судов к
гражданам, но и постоянное разъяснение
людям, когда и как они могут прибегнуть к
судебной защите, каковы должны быть в
деталях их шаги. Таким образом, задача
просвещения народа в отношении средств
правовой защиты является по масштабу
сопоставимой с самой судебной реформой, а
точнее, должна входить в нее составной
частью.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
"УГОЛОВНО - ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС
РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 27.10.1960)
ЗАКОН
РСФСР от 08.07.1981 N 976
"О СУДОУСТРОЙСТВЕ
РСФСР"
ЗАКОН РФ от 26.06.1992 N 3132-1
"О
СТАТУСЕ СУДЕЙ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ
ЗАКОН от 31.12.1996 N 1-ФКЗ
"О СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
26.12.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.01.1998 N 7-ФЗ
"О СУДЕБНОМ ДЕПАРТАМЕНТЕ ПРИ ВЕРХОВНОМ
СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС
РФ 19.12.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.12.1998 N
188-ФЗ
"О МИРОВЫХ СУДЬЯХ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
11.11.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.02.1999 N 30-ФЗ
"О ФИНАНСИРОВАНИИ СУДОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.01.1999)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
