Оснований для оптимизма больше, чем для мрачных прогнозов
ЧЕМ ДЛЯ МРАЧНЫХ ПРОГНОЗОВ
И.
МИХАЙЛОВСКАЯ
И. Михайловская, доктор
юридических наук, профессор, заслуженный
юрист РФ (г. Москва).
Прошло десять лет с
того дня, когда Верховный Совет РСФСР
удивительно легко принял постановление,
одобряющее представленную Президентом
РСФСР Концепцию судебной реформы.
Удивительно легко не только потому, что
осуществление судебной власти
признавалось суверенным правом РСФСР при
еще существующем СССР (в апреле 1992 г. на
шестом Съезде народных депутатов
Российской Федерации поправки к
Конституции, исключающие упоминания об
СССР, не получили квалифицированного
большинства голосов и не были приняты), но и
потому, что Концепция предлагала изменить
тип судопроизводства, перейти от
неоинквизиционных принципов его
построения к современным,
состязательным.
Можно предположить, что
согласие значительной части депутатов
Верховного Совета РСФСР с положениями
одобренного ими постановления, в частности
с установлением судебного контроля за
законностью применения мер пресечения и
других мер процессуального принуждения, в
существенной степени объясняется тем, что
Концепция, не порождая конкретных правовых
последствий, не затрагивала интересов
ведомств и не рассматривалась как
непосредственная угроза существующим
стереотипам профессионального сознания.
Какова же оказалась дальнейшая судьба
Концепции судебной реформы?
Главным и
позитивным итогом ее принятия явилось
последующее конституционное закрепление
значительного числа основных положений,
содержавшихся в Концепции. Достаточно
указать на такие из них, как право на "своего
судью" (ст. 47 Конституции РФ), лишение
свободы в досудебных стадиях только по
решению суда (ст. 22), аналогичный порядок в
случае ограничения тайны переписки,
телефонных переговоров, почтовых,
телеграфных и иных сообщений (ст. 23),
проникновения в жилище без согласия его
владельца (ст. 25), право пользоваться
помощью адвоката с момента задержания,
заключения под стражу или предъявления
обвинения (ст. 48) и т.д.
Конституция РФ
закрепила существование суда присяжных (ч. 2
ст. 47), а также таких демократических
принципов судопроизводства, как презумпция
невиновности (ст. 49), недопустимость
использования доказательств, полученных с
нарушением закона, право на пересмотр
приговора вышестоящим судом и на
ходатайство о помиловании (ст. 50),
свидетельский иммунитет (ст. 51). Конституция
создала необходимые предпосылки
реализации одной из основных идей
Концепции - создания независимой и
самостоятельной судебной власти,
провозгласив независимость, несменяемость
и неприкосновенность судей.
Этот далеко
не полный перечень конституционного
закрепления принципов, процедур и
институтов, отстаиваемых Концепцией, и
представляет собой критерий, на основе
которого можно делать вывод о месте и роли
постановления Верховного Совета РСФСР "О
Концепции судебной реформы в РСФСР" от 24
октября 1991 г. Весьма важное значение
конституционных положений, формулирующих
принципы организации и функционирования
судебной власти, объясняется не только тем,
что они задают направление и являются
обязывающими для отраслевого
законодательства, но и тем, что дают
возможность Конституционному Суду РФ
(наличие которого в судебной системе также
было закреплено Конституцией) лишать
юридической силы нормы закона,
противоречащие конституционным
положениям. Последнее обстоятельство, в
частности, позволило Конституционному Суду
РФ внести существенные позитивные
коррективы в существующий порядок
судопроизводства. Что же касается судьбы
содержательных положений Концепции,
которые подлежали закреплению в отраслевом
законодательстве, то здесь плоды оказались
менее обильными.
Ограниченность объема
данной публикации не позволяет не только
проанализировать, но хотя бы кратко
упомянуть все те институты и процедуры,
которые не подверглись воздействиям ни
Концепции, ни общей направленности (а
иногда и прямого смысла) конституционных
принципов судопроизводства. Поэтому
остановлюсь только на некоторых вопросах,
иллюстрирующих расхождения между
положениями Концепции и действующим
законодательством.
Прежде всего
следует отметить, что сама очередность
принятия законов, регламентирующих
организационно - функциональную структуру
и полномочия правоохранительных органов,
опережающая принятие процессуальных
кодексов, явилась свидетельством того, что
преимуществом благополучного прохождения
через высший законодательный орган
обладают те проекты законов, которые
поддерживаются влиятельным и единым по
своей направленности ведомственным лобби.
В тех же случаях, когда закон затрагивает
интересы нескольких ведомств, а эти
интересы имеют хотя бы частично
разнонаправленный характер, его принятие
чрезвычайно затруднительно. Примером такой
ситуации может служить Уголовно -
процессуальной кодекс, который по сути
своей является сердцевиной реформы
уголовной юстиции. Трудности с принятием
закона возникают и тогда, когда структура
(институт), правовое регулирование которой
стоит в повестке дня, не имеет однозначной
позиции о целях, путях и результатах своего
реформирования. Примером служит судьба
закона об адвокатуре.
Говоря о тех
положениях Концепции, которые за истекшее
десятилетие не были воплощены в
действующем законодательстве (помимо
связанных с кончиной СССР), нельзя не
признать, что в ряде случаев это
обусловливалось их отсутствием в
Конституции РФ. Наиболее очевидно это
проявилось в вопросах, касающихся правовой
природы и полномочий прокуратуры.
Отсутствие в Конституции РФ определения
функций прокуратуры и помещение
единственной посвященной ей статьи в главе
7 "Судебная власть" позволила в законах,
принятых в 1995 и 1999 гг., сохранить (с легкими
косметическими ухищрениями) прежнюю
сущность прокуратуры как органа надзора за
законностью, хотя принцип "разделения
властей" отводит эту роль суду. Вместе с тем
новый УПК РФ (судя по одобренному
Государственной Думой тексту) делает
некоторый шаг в признании прокуратуры
органом обвинительной власти в отличие от
действующего УПК РСФСР, который обязывает
прокурора "во всех стадиях уголовного
судопроизводства своевременно принимать
предусмотренные законом меры к устранению
всяких нарушений закона, от кого бы эти
нарушения ни исходили" (ст. 25). Проект
определяет прокурора как должностное лицо,
уполномоченное "осуществлять от имени
государства уголовное преследование в ходе
уголовного судопроизводства" (ст. 37). Правда,
одновременно в полномочия прокурора
включается также "надзор за процессуальной
деятельностью органов дознания и органов
предварительного следствия". Таким образом,
осталось неизменным критиковавшееся в
Концепции соединение в лице прокурора, с
одной стороны, органа, ответственного за
результаты расследования (они определяют
степень обоснованности его позиции в суде)
и в силу этого имеющего право
самостоятельно проводить следственные
действия и принимать процессуальные
решения, а с другой - органа, надзирающего за
всей этой деятельностью.
Обозначив
дознавателя, следователя и прокурора как
участников уголовного судопроизводства со
стороны обвинения, проект УПК РФ лишил
какого-либо логического основания для
подмены процессуального руководства
надзором "за самим собой".
Осталась
нерешенной и такая важная проблема,
поднятая в Концепции, как не только
функциональное, но и организационное
разграничение ведомств, правомочных
осуществлять процессуальные действия на
досудебных стадиях, и органов, ведущих
оперативно - розыскную деятельность. Для
решения этой проблемы Концепция предлагала
создать единый Следственный комитет.
Предложение осталось нереализованным, а
ситуация прежней.
Следует отметить, что
в ходе работы над Концепцией высказывались
и другие предложения. В частности, автор
настоящей статьи полагал и полагает, что
органом, объединяющим всех следователей,
должна быть прокуратура, в рамках которой
осуществляется необходимая специализация
следственных подразделений. Единая
ведомственная подчиненность должностных
лиц, одни из которых осуществляют
оперативно - розыскную деятельность, а
другие - предварительное следствие, снижает
надежность гарантий доброкачественности
доказательственной информации. Кроме того,
предлагаемое решение вопроса
соответствовало функции прокурора как
процессуального руководителя следствия.
Некоторые из положений Концепции
реализовались на законодательном уровне,
но в половинчатом, урезанном виде. Так,
создание мировых судов не сопровождалось
выделением из их числа тех, на которые
возлагался бы контроль за применением мер
процессуального принуждения на досудебных
стадиях процесса (принятие решений о
производстве ареста, обыска и т.п.).
Возложение этих полномочий на судью того же
суда, в котором будет происходить судебное
разбирательство дела, создает угрозу
беспристрастности и непредвзятости
принимаемых решений, поскольку хорошо
знакомый коллега уже посчитал достаточными
основания для содержания обвиняемого под
стражей, производства у него обыска и т.п.
Введение единоличного апелляционного
производства и лишь по делам, разрешенным
мировым судьей, представляет собой не более
чем первый шаг в реформировании процедур,
связанных с обжалованием приговора и иных
решений суда первой инстанции. Подобные
примеры можно продолжить.
Наконец,
остановимся еще на одном вопросе, имеющем
важное значение не только для
функционирования всей системы юстиции, но и
для адекватной оценки обществом состояния
дел в правоохранительной сфере. Речь идет о
судебно - правовой статистике, проблемам
которой в Концепции посвящен специальный
подраздел.
В настоящее время, несмотря
на открытый характер, судебно - правовая
статистика не стала достоянием общества.
Последнее не обладает целостной и
системной информацией, позволяющей оценить
состояние, структуру и динамику
преступности, изменения количества и
характера гражданских дел, практику
назначения наказаний, а также ряд других
социально значимых аспектов
функционирования юстиции. Такая ситуация
способствует поддержанию многих
стереотипов массового сознания, включая
миф об эффективности смертной казни как
средства снижения количества особо тяжких
преступлений против личности.
Оценивая
судьбу положений Концепции с позиций
сегодняшнего дня, нельзя забывать о том
историческом этапе, в период которого она
разрабатывалась и принималась. Недостатки,
а точнее системные пороки существовавшего
порядка вещей виделись значительно лучше,
чем пути, а главное - реальные ресурсы их
исправления. Трудности не только
идеологического, но и экономического
характера недооценивались, а вера в силу
закона была преувеличенной.
Однако
основной причиной медлительности, а
зачастую и непоследовательности судебной
реформы является, по крайней мере
применительно к уголовной юстиции,
отсутствие влиятельного социального слоя,
готового поддержать давно назревшую
необходимость модернизации российского
судоустройства и судопроизводства.
Когда у реформы отсутствует движущая сила
"снизу", ее реализация может быть обеспечена
"сверху". Но неизбежное ослабление
государства в эпоху революционных
преобразований, идеологическая
разнородность политической элиты,
приоритетность экономических проблем - все
это не позволило "повторить" масштаб
Великих Реформ 1864 года. Колесо истории
оказалось более медлительным.
Вместе с
тем становящаяся социально - экономическая
система, пришедшая на смену тоталитарного
устройства общества, создает необходимый
фундамент построения юстиции
цивилизованного государства, который
исключит возможность контрреформы. И если
прошедшее со дня принятия Концепции
судебной реформы десятилетие считать не
финишем, а промежуточным этапом, то
оснований для оптимистического взгляда на
будущее российской юстиции, с нашей точки
зрения, существенно больше, чем для мрачных
прогнозов.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
"УГОЛОВНО - ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС
РСФСР"
(утв. ВС РСФСР
27.10.1960)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.02.1999 N
31-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О
ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 23.12.1998)
Российская
юстиция, N 11, 2001
