Предъявление прокурором заявлений в интересах неопределенного круга лиц
В ИНТЕРЕСАХ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ
Д.
АБРАМОВ, Е. БЕРКОВИЧ
Д. Абрамов, прокурор
отдела прокуратуры Ростовской области.
Е.
Беркович, прокурор Октябрьского района г.
Ростова - на - Дону.
Закон о прокуратуре в
п. 4 ст. 27 возлагает на органы прокуратуры
актуальную социально - правовую
обязанность по защите нарушенных прав и
законодательно охраняемых интересов в
форме обращения в суд с заявлением.
Систематическая деятельность органов
прокуратуры по надзору за исполнением
законов и законностью правовых актов -
эффективная предпосылка использования
заявлений в защиту неопределенного круга
лиц (неперсонифицированного общественного
интереса), являющихся одновременно и
способом защиты прав и свобод граждан,
государства, общества. Эта мера актуальна
именно сейчас, поскольку только
прокуратура в силу особенностей ее
государственно - правового статуса
обладает возможностью отслеживать
дефектные правовые акты нормативного и
индивидуального характера, не защищая свои
корпоративные или связанные с ними
интересы. Возбужденное по заявлению
прокурора дело в интересах неопределенного
круга лиц выступает чаще всего как правовой
спор о правомерности нормативного акта,
принципиально возможно предъявление
заявления о признании незаконным
индивидуального правового акта (например,
при защите избирательных прав граждан).
Не только активная позиция прокурора
является достаточным условием для
полноценной защиты прав и свобод граждан.
Для этого необходима также соответствующая
позиция судебных органов, рассматривающих
обращения прокурора. Кроме того, социально -
экономические реалии не способствуют
зачастую объективной и бесстрастной оценке
той или иной ситуации. Достаточно
иллюстративно следующее дело.
И.о.
прокурора г. Ростова - на - Дону обратился в
суд с заявлением о признании
недействительным решения Ростовской - на -
Дону городской Думы "О введении годового
именного талона - вкладыша для пассажиров,
пользующихся правом льготного
(бесплатного) проезда в городском
муниципальном пассажирском транспорте по
удостоверениям", сославшись на то, что
данный нормативный акт по своему
содержанию противоречит требованиям
федерального законодательства, нормы
которого предусматривают право отдельных
категорий граждан на бесплатное
пользование услугами общественного
пассажирского транспорта непосредственно
по предъявлении служебного удостоверения.
В частности, пунктами 1 и 2 решения
утверждена единая форма годового именного
талона - вкладыша к удостоверению, с 1
февраля 1999 г. введен в г. Ростове - на - Дону
годовой именной талон - вкладыш: п. 3 решения
предусматривал, что при отсутствии
годового именного талона к удостоверению
пассажиры оплачивают проезд на общих
основаниях. При этом п. 3.1 устанавливались
отдельные категории граждан, которые в
порядке исключения вправе пользоваться
услугами транспорта без предъявления
талона; п. 4 предусматривал, что иногородние
граждане, имеющие право бесплатного
проезда по соответствующему удостоверению,
пользуются льготным проездом по
предъявлении такого удостоверения.
Решением Ленинского районного суда г.
Ростова - на - Дону заявление удовлетворено
частично: пункты 3 и 3.1 решения "О введении
годового именного талона - вкладыша для
пассажиров, пользующихся правом льготного
(бесплатного) проезда в городском
муниципальном пассажирском транспорте по
удостоверениям" и решение "О внесении
изменений и дополнений в решение городской
Думы "О введении годового именного талона -
вкладыша для пассажиров, пользующихся
правом льготного (бесплатного) проезда в
городском муниципальном пассажирском
транспорте по удостоверениям" признаны
недействительными; в удовлетворении
остальной части заявления прокурору
отказано.
Определением судебной
коллегии по гражданским делам Ростовского
областного суда решение суда оставлено без
изменения, а кассационный протест
прокурора - без удовлетворения.
Принимая решение об удовлетворении
заявления прокурора в части признания
недействительным пунктов 3 и 3.1 решения "О
введении годового именного талона -
вкладыша...", суд сослался на то, что
установленная Думой обязанность по оплате
проезда на общих основаниях гражданами,
пользующимися в силу различных федеральных
законов льготой по бесплатному проезду в
общественном транспорте, при отсутствии
годового талона - вкладыша противоречит
требованиям федерального
законодательства, имеющего прямое
действие, и, более того, отменяет эту льготу;
городская Дума не вправе ограничивать
права граждан, гарантированные на
федеральном уровне, в силу ч. 3 ст. 55
Конституции РФ. Кроме того, суд указал также
на то, что федеральные законы ("О
прокуратуре Российской Федерации", "О
ветеранах", "О реабилитации жертв
политических репрессий", "О гражданской
обороне", "Об органах федеральной службы
безопасности в Российской Федерации" и др.),
устанавливающие для отдельных категорий
граждан право бесплатного проезда по
предъявлении соответствующего
удостоверения, действуют независимо от
того, приняты или нет подзаконные акты о
порядке реализации данной льготы.
В то
же время доводы прокурора о незаконности
пунктов 1, 2, 4 - 7 решения по тем же основаниям
судом отвергнуты со ссылкой на то, что эти
пункты соответствуют требованиям закона по
содержанию и с точки зрения пределов
компетенции органа местного
самоуправления и не нарушают прав и свобод
граждан.
Постановлением президиума
Ростовского областного суда оставлен без
удовлетворения протест прокурора области в
части отказа в удовлетворении заявления по
тем мотивам, что суд правильно определил
юридически значимые обстоятельства дела,
выводы суда в части отказа прокурору в иске
не противоречат ни Конституции РФ, ни
нормам федеральных законов,
устанавливающих сами льготы на бесплатный
проезд и порядок их реализации.
Еще
одним примером, характеризующим влияние
действующего социально - экономического
уклада на формы прокурорского
реагирования, является дело по заявлению
прокурора Октябрьского района г. Ростова -
на - Дону в интересах сотрудников милиции,
налоговой полиции, должностных лиц
таможенных органов и членов их семей,
проживающих на территории района, на
неправомерные действия ГУП "Информационно -
вычислительный центр жилищно -
коммунального хозяйства" и Октябрьского
района по непредоставлению льгот на оплату
жилья и коммунальных услуг. Должностными
лицами указанных организаций фактически
игнорировались требования федеральных
законов об основаниях и порядке
предоставления льгот. Решением районного
суда, оставленным без изменения в
кассационном порядке, признаны
неправомерными действия МУФЗ ЖКХ района,
департамента ЖКХ и энергетики, ГУП
Ростовской области ИВЦ по непредоставлению
льгот указанным категориям лиц.
Многие
процессуальные проблемы в рассматриваемой
области (требования к самому заявлению и
порядку его разрешения, круг привлекаемых к
участию в деле лиц, предметы спора,
специфика доказывания и др.) могли бы
разрешиться с введением и развитием
административных судов (системы
административной юстиции) во исполнение
конституционной нормы об осуществлении
правосудия, в том числе и в форме
административного судопроизводства.
Понятие "административная юстиция" не
однозначно по смыслу. Вместе с тем новая
конституционная терминология и
иностранный опыт позволяют
охарактеризовать этот институт как порядок
осуществления правосудия в области
административно - правовых отношений (либо
более широко - в сфере публичных
правоотношений) с наличием самостоятельной
системы судов либо специализацией судей
внутри общих судов.
Наличие в
Конституции РФ самого понятия
"административное судопроизводство"
фактически ориентирует на создание
административной юстиции и признает ее
необходимость в том или ином виде (не
обязательно в форме отдельных судов, хотя
наличие системы арбитражных судов,
выделенных прежде всего по субъектному
признаку, стимулирует именно создание
самостоятельной вертикали особых судов с
соответствующей специализацией и
квалификацией судей). Нельзя не отметить,
что рассмотрение судом дел об
административных правонарушениях по
правилам КоАП не является административным
судопроизводством, так как сведение
административной юрисдикции к более общему
явлению (юстиция) логически неверно и не
основано на законе (в КоАП не упоминается о
судопроизводстве в современном и развитом,
а не усеченном понимании, иначе следовало
бы поставить знак равенства между
производством в кабинете начальника отдела
внутренних дел, другими чисто
административными институтами и процессом
в суде). Следовательно, пока
административной юстиции в России нет, есть
судебная юрисдикция по делам об
административных правонарушениях,
судебное обжалование неправомерных
действий администрации разных уровней.
Однако все эти дела нельзя назвать
"административными" со ссылкой на
конкретный закон, существуют разрозненные
процедуры судебного контроля за
правоприменительной (иногда
правотворческой) работой администрации, не
объединенные в принципе общей правовой
идеологией и, как следствие, единой
нормативно - правовой основой.
Необходима разработка и внедрение в
практику единой по структуре и процедуре (а
также нормативно - правовому регулированию)
системы административной юстиции, которая
являлась бы способом разрешения различных
публично - правовых споров (в
административных правоотношениях, в ходе
реализации избирательных прав и других
сугубо публичных прав, перечень которых
может быть приведен в нормативном акте,
определяющем процедуру рассмотрения
подобных дел). Практика многих зарубежных
государств (Франции, Германии, Австрии и др.)
свидетельствует в пользу такого подхода.
Именно в системе административной юстиции
со своей родовой подведомственностью дел
возможно было бы эффективное (с точки
зрения экономичности и подготовленности
суда) рассмотрение дел и по заявлениям
прокуроров в защиту общего интереса, в том
числе об оспаривании нормативных актов
различных уровней, предъявленных как в
интересах граждан, так и юридических
лиц.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
"КОДЕКС РСФСР ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(утв. ВС РСФСР
20.06.1984)
ЗАКОН РФ от 18.10.1991 N 1761-1
"О
РЕАБИЛИТАЦИИ ЖЕРТВ ПОЛИТИЧЕСКИХ
РЕПРЕССИЙ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N
2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.01.1995 N
5-ФЗ
"О ВЕТЕРАНАХ"
(принят ГД ФС РФ
16.12.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 03.04.1995 N 40-ФЗ
"ОБ ОРГАНАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.02.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.02.1998 N 28-ФЗ
"О ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЕ"
(принят ГД ФС РФ
26.12.1997)
Законность, N 11, 2001
