Информирование и консультирование налогоплательщиков. правовые и организационные аспекты(ю.л. матюшенкова)
речь идет об организациях, оказывающих
консультационные услуги, то в общем здесь
годится как коммерческая (хозяйственное
общество, например), так и некоммерческая
форма (автономная некоммерческая
организация и т.п.). Выбирать можно из всего
спектра юридических лиц, предусмотренных
ГК РФ. Если же консультационную организацию
создают налоговые органы, то у них выбор
гораздо уже. Постановлением Правительства
от 29.06.95 N 645 предусмотрено, что
Государственной налоговой службе (теперь
Министерству РФ по налогам и сборам)
разрешено создавать в установленном
порядке при налоговых органах редакционно -
издательские, полиграфические, учебные,
научные, информационно - вычислительные,
консультационные, автотранспортные,
ремонтно - строительные, медицинские,
лечебно - оздоровительные предприятия и
учреждения. Следовательно, из всех форм
выбрать можно только две - предприятие
(унитарное предприятие) и учреждение
(финансируемое собственником
учреждение).
При создании предприятия,
однако, может возникнуть проблема,
связанная с существованием Постановления
Правительства РФ от 10.02.94 N 96, в соответствии
с которым создание государственных
предприятий, относящихся к федеральной
собственности, производится решением
Правительства РФ по совместному
представлению Мингосимущества,
Минэкономики и соответствующего
отраслевого министерства. Это сложный путь,
поэтому на практике он вряд ли будет
осуществляться. Возможно создание
унитарных предприятий, относящихся к
муниципальной собственности, если не
существует на это региональных
ограничений, но в этом случае
консультационный пункт будет находиться в
сильной зависимости от местных властей.
Создание финансируемого собственником
учреждения технически проще.
Содержание устава юридического лица, как
правило, определено законодательно,
поэтому при его создании необходимо
учитывать не только свои интересы,
закладываемые в устав, но и формальные
требования к уставу.
Аттестация.
Аккредитация
(см.
примечание)
Немаловажным является вопрос
о том, кто будет работать в
консультационном пункте. В отсутствие
лицензирования налогового
консультирования налоговым консультантом
может объявить себя любое лицо. Однако
консультационные пункты, создаваемые
налоговыми органами, должны составлять и
составляют в этом смысле исключение.
Для обеспечения высокого уровня налогового
консультирования следует комплектовать
пункты квалифицированными специалистами.
Основное отличие подбора кадров для
консультационных центров, создаваемых
налоговыми органами, - необходимость
подтверждения квалификации с помощью
аттестации.
Аттестация налоговых
консультантов осуществляется на основании
ведомственных нормативных актов МНС
России, которые являются обязательными
внутри системы налоговых органов. Прежде
всего, Приказом Министра по налогам и
сборам создана Центральная комиссия по
налоговому консультированию (ЦКНК). В ее
задачи входит как утверждение нормативных
актов, в соответствии с которыми
осуществляется аттестация налоговых
консультантов и аккредитация
консультационных пунктов, так и
непосредственная работа по аттестации и
аккредитации. ЦКНК будет выполнять и еще
одну немаловажную функцию - этот орган
впервые сделает попытку обсуждения и
выработки единых подходов к решению
спорных вопросов налоговой теории и
практики, которых, к сожалению, немало. В
состав ЦКНК вошли как лучшие представители
Министерства, так и крупные ученые и
практики из иных организаций (Академии
наук, РЭА им. Плеханова, Финансовой академии
и др.).
Так, ЦКНК утверждены Положение об
аттестации налоговых консультантов и
Положение об аккредитации уполномоченных
учебных центров (Протокол N 3 от 22 марта 2000
г.). Этими документами установлены
квалификационные требования к налоговым
консультантам, порядок проведения
аттестации и аккредитации, порядок выдачи и
переоформления квалификационных
аттестатов и аккредитации. Тем самым сделан
первый шаг на пути нормативного
регулирования деятельности по налоговому
консультированию, которое носит пока
весьма ограниченный характер.
Обязательному регулированию подлежит
только деятельность тех налоговых
консультантов, которые будут работать в
государственных предприятиях и
учреждениях, учреждаемых налоговыми
органами. В то же время введение процедур
аттестации и аккредитации не противоречит
действующему законодательству и не
нарушает ничьих прав, поскольку для иных
организаций обе процедуры являются
добровольными. Те налоговые консультанты,
которые не хотят подвергаться этим
процедурам, не обязаны этого делать. Те же,
кто решится на это, будут работать, имея
одобрение своей квалификации со стороны
налоговых органов. Речь идет об одобрении
квалификации, но не об одобрении априори
каждой конкретной ситуации. И уж,
разумеется, аттестация не означает права
консультировать от лица налоговых органов.
Аналогична ситуация и для учебных центров,
которые смогут заниматься подготовкой
налоговых консультантов только при условии
подтверждения высокого уровня
предоставляемого ими обучения.
Аттестация налоговых консультантов
выполняет и еще одну важную функцию.
Налоговое консультирование следует
строить в едином ключе. Единство будет
достигаться не наличием юридических или
организационных связей между
консультантами, не их подчинением центру, а
едиными требованиями к ним, единой
методологией работы, которую обеспечит
ЦКНК. Соответствующее воздействие на
консультантов с целью обеспечения
соблюдения ими такой методологии и есть еще
одна функция аттестации.
Аттестация
налоговых консультантов подтверждает:
прохождение консультантом обязательной
профессиональной переподготовки по
специально разработанной программе;
соответствие его квалификации требованиям
профессиональной компетенции; соблюдение
норм профессиональной этики. К налоговому
консультанту предъявляются три
квалификационных требования: наличие
базового образования (экономического или
юридического); опыт практической работы в
качестве специалиста по налогообложению не
менее трех лет из последних пяти; наличие
профессиональной переподготовки в одном из
аккредитованных ЦКНК учебных центров.
Процедура аттестации разбита на несколько
этапов. Прежде всего, кандидат в налоговые
консультанты проходит обязательное
обучение в аккредитованном учебном центре,
где ему по окончании выдается документ,
подтверждающий прохождение обучения. Затем
кандидат сдает письменный
квалификационный экзамен аттестационной
комиссии ЦКНК. И только после этого
кандидат подает в ЦКНК документы для
рассмотрения вопроса о выдаче аттестата.
Аккредитация уполномоченных учебных
центров преследует цель обеспечить
прохождение консультантами обязательного
обучения только в тех учебных заведениях,
которые подтвердили свою способность
давать современное и качественное
образование. При этом методологическое
руководство и контроль за работой
уполномоченных учебных центров, в том числе
разработку стандартных учебных программ,
МНС России передает специальному
Методологическому центру, которым может
быть любое учебное заведение,
соответствующее требованиям,
предъявляемым к уполномоченным учебным
центрам: функционирование не менее трех лет
в качестве образовательного учреждения в
области налогообложения; наличие лицензии
на право ведения образовательной
деятельности; наличие квалифицированных
преподавателей, необходимого помещения и
технических средств. Предполагается, что
обучение будет производиться в
соответствии с едиными программами, а вот
учебные планы могут иметь разную
продолжительность в зависимости от уровня
первоначальной подготовки кандидатов.
Деятельность налоговых консультантов
окажется полезной не только
налогоплательщикам, но и самим налоговым
органам. Последние смогут более точно
представлять себе правовые и
организационные проблемы, с которыми
сталкиваются налогоплательщики, и искать
единые пути их решения. Для того чтобы это
не осталось благим пожеланием, требуется
выработка юридической основы
информационного взаимодействия между
консультационными пунктами и налоговыми
органами.
(Сделаем небольшое
отступление. Вопрос информационного
взаимодействия этих структур очень важен.
Только накапливая информацию,
систематизируя ее, используя, обмениваясь
ею, налоговые органы и налоговые
консультанты смогут полноценно выполнять
свои функции (особенно консультанты). Но,
планируя информационный обмен, надо
помнить, что не вся информация, которая
может интересовать налоговые органы и
консультантов, является открытой.
Налоговый орган выступает владельцем ряда
баз данных, информация в которых является
закрытой для тех, кто не имеет специального
допуска. Консультанты сталкиваются с
необходимостью хранить конфиденциальную
информацию своих клиентов. Это только
некоторые из проблем. Более пристальное
внимание будет им уделено при освещении
законодательства об информации.)
Примечание. Пока готовился этот материал,
произошли события, свидетельствующие если
не о существенных изменениях отношения к
консультационной работе со стороны МНС РФ,
то, по крайней мере, о неоднозначном
отношении к проблеме внутри этого
ведомства. Так, фактически прекратила
функционировать ЦКНК, реорганизуется
Центральная консультационная служба МНС
РФ, и похоже, что высокие должностные лица
Министерства не слишком приветствуют
участие налоговых органов в организации
консультационной работы.
Последствия
этих шагов просчитать нетрудно.
Деятельность по налоговому
консультированию остается "без глазу".
Возможно, для кого-то этот факт не имеет
значения. Крупные консультационные фирмы,
занимающие высшие ступени в
профессиональных рейтингах, скорее всего
даже этого не заметят, поскольку они и без
этого самодостаточны. Не будут сильно
возражать, а может быть, и обрадуются
аудиторы, претендующие на значительную
часть консультационного рынка. У них
существует собственная структура
организационной и методической поддержки.
Больнее всего сегодняшняя ситуация ударит
по мелким и средним консультационным
организациям и консультантам - одиночкам, а
также по их клиентам, у которых нет средств
для приобретения более дорогих услуг
"монстров" консалтинга. Таким образом, мы
опять попадаем в ситуацию, когда
консультации по налогообложению будут
давать специалисты, уровень которых ничем
не будет подтвержден для клиентов. А ведь с
2000 г. в квалификационный справочник
профессий Минтруда РФ включена
специальность "Консультант по налогам и
сборам". А ведь ряд учебных заведений
предлагает программы профессиональной
подготовки и переподготовки для
консультантов по налогам и сборам, и эти
программы пользуются устойчивым и
немаленьким спросом.
Специалисты,
занимающиеся проблемами налогового
консультирования, уверены, что интеграция в
этой области необходима. В связи с этим есть
надежда, что объединение налоговых
консультантов, не состоявшееся под эгидой
МНС РФ, произойдет иначе, например в форме
некоммерческой организации, члены которой
добровольно примут на себя определенные
обязательства, касающиеся своей
квалификации и правил профессионального
поведения. Это будет организация
саморегулирования деятельности по
налоговому консультированию. При этом
представляется вероятным и полезным
использование наработок ЦКНК в сфере
аттестации консультантов.
Что может и
чего не может налоговый орган?
(Настоящий
раздел следует воспринимать с учетом
примечания к предыдущему
разделу.)
Консультационные пункты как
самостоятельные юридические лица могут
учреждаться налоговыми органами. В связи с
этим возникает вопрос о том, какие права и
обязанности имеют налоговые органы по
отношению к пунктам.
Статус учредителя
предполагает в ряде случаев его
ответственность по обязательствам
учрежденного юридического лица. В силу
прямого указания закона (п. 2 ст. 120 ГК РФ, п. 2
ст. 9 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ "О
некоммерческих организациях") учреждение
отвечает по своим обязательствам
находящимися в его распоряжении денежными
средствами. При их недостаточности
субсидиарную ответственность по
обязательствам учреждения несет
собственник имущества. Необходимо помнить,
что учреждение не имеет права
собственности на свое имущество, а только
право оперативного управления.
Собственником имущества, если учреждение
создано налоговым органом, выступает
государство. Но налоговые органы также не
могут быть собственниками
государственного имущества, собственником
от имени государства выступают
Мингосимущество и его территориальные
подразделения. Поэтому следует иметь в виду
два обстоятельства. Во-первых, вопрос о
субсидиарной ответственности может стоять
уже тогда, когда у учреждения не хватает
денежных средств, даже если имеется еще
какое-либо имущество. Во-вторых,
субсидиарную ответственность по
обязательствам государственного
учреждения должны нести не налоговые
органы - учредители, а подразделения
Мингосимущества.
В связи с возможностью
субсидиарной ответственности налоговому
органу - учредителю следует создать такие
условия, при которых деятельность
учреждения является подконтрольной
(разумеется, до такой степени, чтобы не
мешать ему работать). Например, в устав
могут быть включены положения, делающие
обязательным согласование или последующее
утверждение сделок на крупные суммы, и
т.п.
Работа консультационных пунктов,
как уже отмечалось, может быть успешной
только при условии тесного информационного
обмена с налоговыми органами.
Использование ресурсов налоговых органов
полезно для каждого их этих субъектов.
Главным ресурсом является, несомненно,
персонал - налоговые инспекторы. Можно ли их
использовать?
Следует учитывать, что
работа налоговых органов регулируется в
числе прочих актов Федеральным законом от
31.07.95 N 119-ФЗ "Об основах государственной
службы РФ". В соответствии с этим Законом
государственный служащий обязан соблюдать
ряд ограничений: не заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме
педагогической, научной и иной творческой
деятельности; не заниматься
предпринимательской деятельностью лично
или через доверенных лиц; не быть
поверенным или представителем по делам
третьих лиц в государственном органе, в
котором он состоит на государственной
службе либо который непосредственно
подчинен или подконтролен ему; не получать
гонорары за публикации и выступления в
качестве государственного служащего и др.
Применительно к налоговому
консультированию это означает, что
налоговый инспектор не вправе заниматься
налоговым консультированием в качестве
предпринимательской деятельности. Но,
учитывая, что консультирование может иметь
разные формы, в том числе и форму семинаров
с налогоплательщиками, ничто не
препятствует налоговым инспекторам
осуществлять педагогическую деятельность
на таких семинарах. Научная и творческая
деятельность в профессиональной сфере тоже
должна поощряться.
Кроме того, согласно
тому же Закону государственный служащий
имеет право на переподготовку
(переквалификацию) и повышение
квалификации за счет средств
соответствующего бюджета. Обычно имеются в
виду курсы повышения квалификации. Но если
в учебные программы добавить
