О некоторых аспектах имущественных прав учреждений по действующему законодательству российской федерации
ПО ДЕЙСТВУЮЩЕМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Д.В. САРАЕВ
Вопрос
о юридической природе права учреждения
<*> на самостоятельное распоряжение
имуществом неоднократно поднимался в
юридической литературе <**> и становился
предметом исследования судебных инстанций
<***>. Между тем единого мнения
относительно правового режима данного вида
имущественного права в юридической науке
нет.
--------------------------------
<*> В
настоящей работе исследуются вещные права
учреждений на примере некоммерческих
организаций, созданных в
организационно-правовой форме учреждений и
осуществляющих образовательную
деятельность, т.к. именно в связи с
соответствующими положениями
законодательства об образовании,
закрепляющими право собственности
образовательных учреждений на ряд объектов
вещных прав, связаны основные дискуссии
относительно юридической природы права
учреждений на самостоятельное
распоряжение имуществом и о наличии у
учреждения права собственности.
<**>
См., например: Российская юстиция. 1997. N 1. С. 44;
Витрянский В.В. Договор мены // Вестник ВАС
РФ. 2000. N 1. С. 68 - 80; Вестник ВАС РФ. 2000. N 2. С. 122 -
136; Гражданское право: Учебник. Т. 1 / Под ред.
Е.А. Суханова. М., 1998. С. 607 - 609; Волохова Е.Д.
Проблемы кодификации законодательства об
образовании // Социальные проблемы права:
Сборник статей. Выпуск 1. М.: Издательство
"Союз", 2000. С. 32 - 33; Леонтьева О.Б. Вещные права
образовательных организаций. Там же. С. 79 -
115.
<***> См., например: Постановление
Президиума ВАС РФ N 4488/99 от 07.12.1999 // Вестник
ВАС РФ. 2000. N 2; Постановление Президиума ВАС
РФ N 1551/98 от 25.08.98 // Вестник ВАС РФ. 1998. N 11;
Постановление Пленума ВАС РФ от 17.09.92 N 13 "О
некоторых вопросах практики разрешения
споров, связанных с применением
законодательства о собственности" //
Вестник ВАС РФ. 1993. N 1; Постановление Пленума
ВАС РФ от 25.02.98 N 8 "О некоторых вопросах
практики разрешения споров, связанных с
защитой права собственности и других
вещных прав" // Вестник ВАС РФ. 1998. N 10.
До
настоящего времени учреждение остается
юридическим лицом, которое в соответствии с
действующим гражданским законодательством
напрямую не наделяется правом
собственности в отношении закрепляемого за
ним имущества.
Имущество учреждения
передается последнему собственником и
закрепляется за учреждением на праве
оперативного управления. Вместе с тем
наравне с правом оперативного управления
законодательство устанавливает также
второй, особый, вид правового режима
имущества учреждения - право
самостоятельного распоряжения денежными
средствами и имуществом, приобретенным на
доходы от разрешенной уставом
деятельности.
Несмотря на достаточно
распространенное применение данного вида
"имущественного права" в
нормативно-правовых актах различного
уровня <*>, содержание указанного титула
законодательством не раскрывается.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Правительства РФ от 09.09.99 N 1024
(в ред. Постановления Правительства РФ от
29.11.00 N 903) "О концепции управления
государственным имуществом и приватизации
в Российской Федерации" // Собрание
законодательства РФ. 1999. N 39. Ст. 4626; Приказ
Министерства сельского хозяйства и
продовольствия РФ от 28.07.99 N 576 "О
государственной семенной инспекции
Российской Федерации" // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 1999. N 42; Федеральный
закон РФ от 17.07.99 N 176-ФЗ "О почтовой связи" //
Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3697;
Приказ Министерства юстиции РФ от 29.12.98 N 192
"Об утверждении Устава государственной
регистрационной палаты при Министерстве
юстиции Российской Федерации" // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 1999. N 2; Федеральный
закон РФ от 23.08.96 N 127-ФЗ "О науке и
государственной научно-технической
политике" // Российская газета. 03.09.1996. N 167;
распоряжение Министерства
государственного имущества РФ от 23.03.98 N 252-р
"Об утверждении Положения о порядке
оформления закрепления административных
зданий, сооружений и нежилых помещений,
находящихся в федеральной собственности,
передаче их в аренду и безвозмездное
пользование" // Панорама приватизации. 1998. N 6;
Постановление Правительства РФ от 06.01.98 N 6 "О
Федеральном долговом центре при
Правительстве Российской Федерации" //
Российская газета. 15.01.1998. N 7; Закон РФ от
10.07.92 N 3266-1 (в ред. от 07.08.00) "Об образовании" //
Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 150; и
др.
Проблема правовой природы права
учреждений на самостоятельное
распоряжение имуществом и его соотношения
с иными вещными правами интересна не только
в теоретическом плане, но и с точки зрения
практической реализации имущественных
правомочий учреждений.
В соответствии
со ст. 120 Гражданского кодекса Российской
Федерации (ГК РФ) учреждением признается
организация, созданная собственником для
осуществления управленческих,
социально-культурных или иных функций
некоммерческого характера и финансируемая
им полностью или частично. Учреждение
отвечает по своим обязательствам
находящимися в его распоряжении денежными
средствами, при недостаточности которых
субсидиарную (дополнительную)
ответственность по обязательствам
соответствующего учреждения несет
собственник имущества.
В соответствии с
п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового
положения отдельных видов государственных
и иных учреждений определяются законом и
иными правовыми актами.
Статья 9
Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ (в ред. от
08.07.99) "О некоммерческих организациях" <*>
(далее - "Закон о некоммерческих
организациях") дублирует ст. 120 ГК РФ в части
основных положений, устанавливающих
правовой статус учреждений.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Права
учреждения на закрепленное за ним
собственником имущество определяются в
соответствии со статьей 296 ГК РФ, т.е. как
право оперативного управления.
Право
оперативного управления представляет
собой разновидность вещных прав
юридических лиц (учреждений) по
хозяйственному и иному использованию
имущества собственника, являющегося
учредителем.
Возникновение и развитие
института права оперативного управления
связано с режимом государственной
(социалистической) собственности,
доминировавшим в течение длительного
времени в Союзе ССР. Относительно сути
права оперативного управления Д.М. Генкин
отмечал: "Государственные учреждения и
предприятия не являются собственниками
отдельных частей государственного
имущества - им поручается лишь управление
этими частями" <1>. Академик А.В.
Венедиктов, внесший основной вклад в
разработку категории права оперативного
управления, указывал, что "управление
государственной социалистической
собственностью может осуществляться
социалистическим госорганом либо в порядке
общего руководства ... либо в порядке
непосредственного оперативного управления
(управление, осуществляемое самими
государственными предприятиями)" <2>.
Позднее В.С. Якушев рассматривал право
оперативного управления (наравне с правом
собственности) в качестве основного
элемента внутригосударственных
управленческих
организационно-экономических отношений.
"Отношения общенародной собственности,
основное и первичное, в своем развитии
вызывает появление других, производных от
него отношений, к числу которых относится и
оперативное управление имуществом,
находящимся в ведении государственных
предприятий. Оперативное управление как
особая и относительно самостоятельная
общественная связь, будучи элементом
базиса, выполняет в общественном
производстве ряд важных экономических
функций. Во-первых, оперативное управление
представляет собой общественную форму
принадлежности общенародного имущества
предприятиям, объединениям, другим
подразделениям экономики. В этом качестве
оперативное управление фиксирует
распределение общенародного имущества по
производственным (и иным) ячейкам и
отражает состояние присвоенности данным
подразделениям хозяйства определенной
части общенародного имущества. Во-вторых,
оперативное управление - основа
непосредственного использования этого
имущества в процессе производства ..." <3>.
"Оперативное управление, будучи
производным, вторичным по отношению к
общенародной собственности, в свою очередь,
порождает в процессе функционирования
сложный комплекс производных от него
самого связей, которые выступают как форма
развития, реализации оперативного
управления. Иначе говоря, оперативное
управление как отношение принадлежности
имущества (статика), если рассматривать его
в виде общественной связи, закрепленной
законодательно, включает в себя владение,
пользование и распоряжение ... Существо
внутрихозяйственных отношений не может
быть полно охарактеризовано без указания
на то, что оперативное управление в
качестве производственного отношения
является особой общественной формой
присвоения. Данное свойство обусловлено
вещным характером оперативного управления:
принадлежность имущества предприятию
обеспечивает ему возможность присваивать,
т.е. обращать в свою пользу результаты
производства в виде части чистого дохода, в
размере, определенном централизованно.
Следует отметить, что, хотя в условиях
общенародной собственности субъектом
присвоения выступает народ, как
собственник средств производства (его
интересы представляет государство), это
присвоение, во-первых, идет через
предприятия, т.е. путем использования такой
общественной формы, как оперативное
управление, и, во-вторых, определенная доля
прибыли остается у самих предприятий
(присваивается ими) для удовлетворения нужд
последующего распределения между
работниками предприятия" <4>.
--------------------------------
<1> Генкин Д.М. Право
государственной социалистической
собственности. В кн.: Советское гражданское
право. Т. 1. М., 1950. С. 278.
<2> Венедиктов
А.В. Государственная социалистическая
собственность. С. 328 - 329.
<3> Якушев В.С.
Правовое регулирование
внутрихозяйственных отношений // Антология
уральской цивилистики. 1925 - 1989: Сборник
статей. М.: Статут, 2001. С. 419.
<4> Там же.
С. 419 - 420.
Необходимость самостоятельного
участия в гражданских правоотношениях
юридических лиц, которые не являлись
собственниками имущества, нашла свое
отражение в отечественном
законодательстве в шестидесятые годы XX
столетия <*>.
--------------------------------
<*> Статья 21 Основ гражданского
законодательства Союза ССР и союзных
республик 1961 г. (Ведомости Верховного
совета СССР. 1961. N 50. Ст. 525), в частности,
говорила о том, что государство является
единым собственником всего
государственного имущества;
государственное имущество, закрепленное за
государственными организациями, состоит в
оперативном управлении этих организаций,
осуществляющих в пределах, установленных
законом, в соответствии с целями их
деятельности, плановыми заданиями и
назначением имущества, права владения,
пользования и распоряжения
имуществом.
Государство, делегируя
учреждениям свои правомочия в отношении
государственного имущества, оставалось его
единственным собственником, т.е. сохраняло
за собой право собственности на
передаваемое имущество, а также право
собственности на средства производства и
на весь его продукт.
Статья 48 Основ
гражданского законодательства Союза ССР и
республик 1991 года <*> (далее - "Основы")
закрепляла право оперативного управления
учреждения, финансируемого за счет средств
собственника, на передаваемое ему
собственником имущество. При этом право
оперативного управления подразумевало
осуществление юридическим лицом в
пределах, установленных законодательными
актами, в соответствии с целями своей
деятельности, заданиями собственника и
назначением имущества прав владения,
пользования и распоряжения этим
имуществом. Собственник закрепленного за
учреждением имущества наделялся правом
изымать имущество учреждения либо
перераспределять его между другими
созданными им юридическими лицами по
своему усмотрению в соответствии с
законодательством.
--------------------------------
<*> Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст.
733.
В соответствии с п. 2 ст. 48 Основ
учреждения, осуществляющие разрешенную им
собственником предпринимательскую
деятельность, были вправе самостоятельно
распоряжаться доходами от такой
деятельности и приобретенным за счет этих
доходов имуществом. Указанные доходы и
имущество закреплялись за учреждением на
праве полного хозяйственного ведения
<*>.
--------------------------------
<*>
Впервые право учреждения на
самостоятельное распоряжение имуществом
было закреплено в п. 4 ст. 5 Закона РСФСР от
24.12.90 N 443-1 (в ред. от 24.12.93 ) "О собственности в
РСФСР" (Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N
30. Ст. 416).
Как отмечается в современной
юридической литературе, до настоящего
времени подавляющее большинство
учреждений создаются государством, т.к.
организационно-правовая форма учреждения
оказывается оптимальной для введения в
гражданский оборот субъектов, которым
требуется "ограниченный объем прав,
необходимый лишь для
материально-технического обеспечения их
деятельности" <*>. Несмотря на сугубо
целевой, по нашему мнению, характер права
оперативного управления, предназначенного
для осуществления полномочий собственника
в отношении государственного и
муниципального имущества, ни Гражданский
кодекс Российской Федерации, ни Закон о
некоммерческих организациях не содержат
каких-либо ограничений относительно
правоспособности юридических лиц в целом, а
также физических лиц, выступающих в
качестве собственников (учредителей)
учреждений.
--------------------------------
<*>
Гражданское право: Учебник. Ч. I. Изд. 2 / Под
ред. А.П. Серегеева, Ю.К. Толстого. М.:
Проспект, 1997. С. 166.
Понятие "учреждение",
закрепленное современным
законодательством, гораздо шире по объему
понятия "учреждения", фигурировавшего в ГК
РСФСР 1922 и 1964 гг., т.к. в отличие от
действовавшего законодательства наравне с
государственными и муниципальными
образованиями на современном этапе
развития имущественно-стоимостных
отношений, например, физические лица также
вправе выступать в качестве учредителей
учреждений. Если собственниками учреждения
выступает физическое лицо, применение
конструкции права оперативного управления
представляется нецелесообразным.
Имущество, закрепляемое за учреждением, не
может относиться к государственному и
муниципальному имуществу, собственник
учреждения вправе осуществлять функции
органов управления в создаваемом
учреждении; собственник, таким образом,
самостоятельно решает вопросы владения,
пользования и распоряжения имуществом
учреждения и осуществляет их на практике.
Создание юридического лица, не являющегося
собственником имущества, не может повлиять
на ограничение правоспособности
учреждения либо на ограничение
имущественных
