ОТКАЗ В РЕГИСТРАЦИИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА
Е. ЛАТЫНОВА
Е. Латынова, адвокат МКА
"Адвокатская палата".
С началом правления
Сталина законодательно был установлен
разрешительный режим выбора места
жительства и пребывания в форме прописки с
многочисленными ограничениями и строгой
ответственностью за их несоблюдение. И
только новая российская Конституция 1993 г.
реально предоставила гражданам свободу в
выборе места жительства и пребывания.
После принятия Основного Закона страны
издавалось, изменялось и дополнялось
большое количество нормативных актов
различных уровней, регламентирующих
порядок реализации этих конституционных
прав. Многие из этих актов, как оказалось
впоследствии, не соответствовали новой
Конституции.
О пресловутой прописке,
ныне - регистрации, уже столько писали, что,
казалось бы, о ней и говорить не стоит.
Кажется, уже не только работники паспортных
столов, но и любая старушка из глухой
деревушки сможет рассказать о порядке
реализации своих прав на передвижение и
жительство.
Но, просмотрев гражданские
дела московских районных судов за
последние два года, я поняла, что тема
регистрации по месту жительства не
потеряла своей актуальности. Работники
органов регистрационного учета как
отказывали по различным причинам
регистрировать граждан, так и продолжают
отказывать. Оснований для отказа немало. К
примеру, Законом города Москвы от 14
сентября 1994 г. предусматривалась уплата
регистрационного сбора. Граждане стран СНГ,
иностранные граждане и лица без
гражданства, прибывавшие на жительство в
Москву на жилую площадь, принадлежащую им
на праве собственности, должны были платить
за разрешение пользоваться своей
собственностью. Причем ставка сбора была
установлена немаленькая - 5000 минимальных
месячных оплат труда, а для граждан
Российской Федерации - 10 процентов от этой
ставки. В Краснодарском крае действовал
закон, по которому обязательным условием
прописки являлось наличие у лица, к
которому прописывается заявитель,
постоянной прописки в крае более 10 лет.
Такие требования региональных
нормативно-правовых актов были, как
известно, признаны неконституционными.
Какие же основания для отказов в
регистрации граждан по месту жительства
органами регистрационного учета
существуют сейчас?
Согласно части
первой статьи 6 Закона РФ "О праве граждан
Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской
Федерации" регистрация гражданина по месту
жительства производится при предъявлении
им должностному лицу, ответственному за
регистрацию, паспорта или иного
заменяющего его документа, удостоверяющего
личность, и документа, являющегося
основанием для вселения в жилое помещение
(ордера, договора, заявления лица,
предоставившего гражданину жилое
помещение, или иного документа), или его
надлежаще заверенной копии.
В
соответствии с этой статьей Закона для
регистрации достаточно представления
указанных в ней документов, которые
подтверждают добросовестное использование
гражданином своего права. Предоставление
соответствующих документов порождает у
органа регистрационного учета не право, а
обязанность зарегистрировать гражданина в
жилом помещении, которое он избрал местом
своего жительства. Требование о
предоставлении дополнительных документов
не соответствует названному Федеральному
закону.
Рассмотрим на примерах, как
осуществляется регистрация по месту
жительства собственников жилья.
Начальник паспортного стола ОВД отказал
заявительнице в регистрации на жилой
площади, перешедшей в ее собственность по
наследству. Как указано в ответе из ОВД,
"если собственниками являются несколько
граждан, а регистрируется один из них, то
необходимо предъявить письменное согласие
остальных собственников". Отказ в
регистрации был обжалован заявительницей в
суде, так как получение согласия остальных
собственников квартиры было для нее крайне
затруднительно и тем самым она не могла
вступить в права собственности,
гарантированные законом. Суд установил
следующее.
Согласно подпункту "б" пункта
2 Правил регистрации и снятия с учета
граждан РФ с регистрационного учета по
месту пребывания и месту жительства в
Москве и Московской области, утвержденных
совместным Постановлением правительства
Москвы и правительства Московской области
от 26 декабря 1995 г. N 1030-43, подлежат
регистрации по месту жительства граждане
на основании свидетельства о праве
собственности на жилище по наследству. Как
видно из представленных материалов,
заявительница является собственницей
спорного жилого помещения на основании
свидетельства о праве собственности по
наследству (архив Чертановского
межмуниципального суда N 938/99). Основываясь
на требованиях подпункта "б" п. 2 названных
Правил, суд удовлетворил жалобу
заявительницы. Однако и отказ начальника
паспортного стола ОВД на момент вынесения
был юридически обоснован. В пункте 2.11
упомянутого Постановления правительства
Москвы и правительства Московской области
"О регистрации и снятии граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в
Москве и Московской области",
действовавшего до 30 марта 1999 г.,
указывалось, что регистрация по месту
жительства в доме (части дома), жилых
помещениях на праве собственности
осуществляется при наличии согласия всех
ее участников. Руководствуясь этим
Постановлением, органы регистрационного
учета требовали предоставления
письменного подтверждения согласия
сособственников. Это не соответствовало не
только Конституции РФ (в п. 2 ст. 35 которой
указывается, что каждый вправе владеть,
пользоваться и распоряжаться
принадлежащим имуществом), не только Закону
"О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации", но и Гражданскому
кодексу РФ. Им установлено, что
сособственники имущества имеют равные
права по отношению к принадлежащему им
имуществу вне зависимости от размера доли в
собственности. Поэтому участник совместной
собственности, отказывая в пользовании
имуществом другому сособственнику, нарушал
его конституционное право собственности, а
Правительство Москвы и области поощряло
такие нарушения.
30 марта 1999 г.
правительства Москвы и Московской области
в целях приведения своих актов в
соответствие с Постановлением
Конституционного Суда Российской
Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П и с
действующими нормами Гражданского,
Жилищного и Семейного кодексов РФ,
регламентирующими права и обязанности
участников правоотношений, возникающих по
поводу предоставления жилого помещения и
проживания в нем, постановили утвердить в
новой редакции Правила регистрации и
снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания
и по месту жительства в Москве и Московской
области. Новые правила, утвержденные
Постановлением Правительства Москвы и
Правительства Московской области от 30
марта 1999 г. N 241-28, уже не предусматривают
согласия остальных участников совместного
имущества на вселение сособственника.
Но, несмотря на то, что Правила регистрации
и снятия граждан РФ с регистрационного
учета по месту пребывания и по месту
жительства в Москве и Московской области
вступили в законную силу еще 30 марта 1999 г.,
органы регистрационного учета и в 2000 году
продолжали отказывать сособственникам
жилых помещений в регистрации по месту
жительства ввиду отсутствия согласия
остальных участников совместной
собственности.
М. обратился в суд с
жалобой на решение комиссии по вопросам
регистрации по месту пребывания и по месту
жительства г. Москвы, отказавшей в
оформлении регистрации в квартире,
принадлежащей ему на праве собственности.
Комиссия указала, что сособственник
квартиры - К. - возражает против регистрации
заявителя. Суд удовлетворил жалобу М.
В
соответствии с п. 3.1 Правил регистрации и
снятия граждан РФ с регистрационного учета
по месту пребывания и по месту жительства в
Москве и Московской области, утвержденных
Постановлением правительства Москвы и
правительства Московской области от 30
марта 1999 г. N 241-28, при вселении по месту
жительства граждан на жилую площадь на
праве частной собственности
представляется один из следующих
правоустанавливающих документов: договор
купли-продажи, договор дарения, договор
мены, свидетельство о праве на наследство,
договор ренты, договор пожизненного
содержания с иждивением.
Заявитель
подлежит регистрации, так как ее основания
документально подтверждены.
В
соответствии со ст. 6 Закона РФ "О праве
граждан РФ на свободу передвижения, выбора
места пребывания и жительства в пределах
РФ" от 25 июня 1993 г. собственник жилого
помещения в г. Москве, избравший его местом
своего жительства, должен
зарегистрироваться в органе
регистрационного учета, а этот орган обязан
зарегистрировать его не позднее трех дней
со дня предъявления документов.
Необходимые документы заявителем были
представлены. Не имея регистрации,
заявитель ограничен в реализации
социальных прав по фактическому месту
жительства (решение Тверского
межмуниципального суда N 163/2000).
На
первый взгляд, вновь введенные московские
Правила регистрации и снятия граждан РФ с
регистрационного учета наконец стали
соответствовать Конституции, так как
многие собственники жилых помещений смогли
реализовать свое право пользоваться
собственностью, но, увы, московское
правительство, как всегда, установило новые
требования, которые не могут быть признаны
соответствующими конституционным нормам.
Так, согласно п. 3.1 Правил регистрации и
снятия граждан РФ с регистрационного учета
по месту пребывания и по месту жительства в
Москве и Московской области при вселении по
месту жительства граждан на жилую площадь
на праве частной собственности
представляется один из названных выше
правоустанавливающих документов. И далее в
скобках указывается оговорка: "при условии,
если собственник занимает изолированное
жилое помещение в данной квартире". Не знаю,
каким образом органы регистрационного
учета применяют на практике данное условие,
решения судов по этому вопросу мне не
встречались. Такое неточное определение
позволит паспортным столам по-разному
толковать норму. Если указанное требование
относится к собственникам имущества, то
отказ собственнику в регистрации по месту
жительства ввиду отсутствия в квартире
(доме), принадлежащей ему на праве
собственности, изолированного жилого
помещения не может соответствовать
Конституции РФ и нормам гражданского
законодательства, не запрещающего
собственникам на равных правах
пользоваться и распоряжаться неделимым
имуществом (например, однокомнатной
квартирой).
Если же это ограничение
относится к гражданам, вселяющимся к
собственнику на жилую площадь,
принадлежащую нескольким участникам общей
собственности, то к чему изобретать
велосипед? Жилищным и Гражданским
кодексами предусмотрено требование о
предоставлении согласия сособственников
или проживающих совместно с нанимателем
лиц на вселение гражданина, а отказ в
регистрации по месту жительства ввиду
отсутствия у собственника изолированного
жилого помещения не соответствует
федеральному законодательству.
Перейдем к рассмотрению другого спорного
момента - регистрации по месту жительства
родственников.
В феврале 1999 г.
паспортный стол ГУВД отказал Ш. в
регистрации по месту жительства в квартире
ее родственницы Л. Ш. обратилась с жалобой в
суд на действия паспортного стола, пояснив,
что Л. является ее тетей - единственной
собственницей квартиры. Письменное
согласие Л. было представлено в паспортный
стол со всеми копиями свидетельств,
подтверждающими родственные отношения и
права собственности на квартиру.
Суд
отказал в удовлетворении жалобы по
следующим основаниям.
В соответствии с
подпунктом "б" п. 2 Постановления
правительства Москвы и правительства
Московской области "О регистрации и снятии
граждан Российской Федерации с
регистрационного учета по месту пребывания
и по месту жительства в Москве и Московской
области" от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 регистрация
граждан на жилую площадь, принадлежащую на
праве собственности, производится при
представлении договора купли-продажи,
договора дарения, свидетельства о праве
собственности на жилище по наследству и
заявления о регистрации по месту
жительства близких родственников.
В
соответствии с указанными Правилами к
близким родственникам относятся родители,
дети, усыновители, усыновленные, родные
братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки, а
также супруг.
Правилами не
предусмотрена регистрация по месту
жительства племянниц к теткам, как в данном
случае. На основании таких данных суд
пришел к выводу, что обжалуемые действия
совершены в соответствии с законом, в
пределах полномочий паспортного стола,
права либо свободы заявителя не были
нарушены, поэтому суд вынес решение об
отказе в удовлетворении жалобы (архив
Чертановского межмуниципального суда N
1887/99).
Приведенное решение суда основано
на подпункте "б" п. 2 Постановления
правительства Москвы и правительства
Московской области от 26 декабря 1995 г. Как
было сказано, это Постановление отменено.
Ныне действующие Правила, утвержденные
Постановлением правительств Москвы и
Московской области от 30 марта 1999 г. N 241-28, не
содержат списка близких родственников, но
продолжают ограничивать круг лиц,
регистрируемых по месту жительства по
родственному признаку. Так, пункт 2 Правил,
регулирующий вселение по месту жительства
на государственную, муниципальную жилую
площадь, требует представления письменного
согласия нанимателя и всех совместно
проживающих с ним совершеннолетних членов
его семьи о вселении родственников. Иные
лица, не являющиеся родственниками, этим
пунктом не подразумеваются.
При
вселении граждан на жилую площадь на праве
частной собственности представляется
письменное согласие: собственника
(собственников) жилой площади,
зарегистрированного на ней, о вселении
близких родственников; собственника
(собственников) жилой площади, не
зарегистрированного на данной жилой
площади, о вселении только близких
родственников (п. 3 Правил). Итак,
правительства Москвы и Московской области
разрешают и нанимателям, и собственникам
проживать только с родственниками.
Соответствуют ли такие требования
Конституции и федеральному
законодательству?
Статья 17 Конституции
РФ гарантирует права и свободы человека и
гражданина, но требует осуществлять эти
права и свободы, не нарушая права и свободы
других лиц.
В статье 54 Жилищного кодекса
говорится, что наниматель вправе в
установленном порядке вселить в занимаемое
им жилое помещение своего супруга, детей,
родителей, других родственников,
нетрудоспособных иждивенцев и иных лиц,
получив на это письменное согласие всех
совершеннолетних членов своей семьи. В
статье 127 Жилищного кодекса указывается,
что граждане, имеющие в личной
собственности жилой дом (часть дома),
квартиру, вправе вселять в дом, квартиру
других граждан.
Основываясь на
приведенных нормах Конституции и Жилищного
кодекса, можно утверждать: правительства
Москвы и Московской области по-прежнему
