Юридическая ответственность должностных лиц исполнительной власти
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
С.Ю. ГЛАЗЬЕВ, О.В.
ДАМАСКИН
С.Ю. Глазьев, председатель
Комитета Государственной Думы по
экономической политике и
предпринимательству, доктор экономических
наук.
О.В. Дамаскин, ведущий научный
сотрудник НИИ проблем укрепления
законности и правопорядка при Генеральной
прокуратуре РФ, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист РФ.
Проблемы
юридической ответственности должностных
лиц исполнительной власти за
злоупотребление должностными полномочиями
и их превышение, повлекшие существенное
нарушение прав и законных интересов
граждан или организаций либо охраняемых
законом интересов общества и государства,
являются весьма значимыми для общества и
наиболее трудно решаемыми как в
юридической теории, так и на практике.
Сравнительный анализ действующего
российского и зарубежного
законодательства, а также реального
состояния законности в этой сфере как в
нашей стране, так и за рубежом дает
достаточные основания для признания
актуальности и практической значимости
решения этих проблем. Разумеется,
соотношение возможностей гражданского
контроля со стороны общества и реальной
ответственности должностных лиц органов
исполнительной власти перед обществом в
разных странах существенно различаются.
Это связано как с историческими условиями
формирования государственного устройства,
уровнем социально - экономического
развития, так и с развитостью правовой
культуры общества. Как правило, последнее
находит свое отражение в нормах
законодательства и в юридической
практике.
Влиятельные международные
организации ежегодно публикуют сведения о
коррумпированности властных структур в
разных странах. Проявления коррупции имеют
место и в США, и во Франции, и в ФРГ, и в
Италии, и в других странах, однако Россия
неизменно оказывается в числе самых
коррумпированных государств. В нашей
стране коррупцию и безответственность
значительной части должностных лиц
исполнительной власти, которые
предопределяют плачевное социально -
экономическое положение большой части
законопослушного населения, породил "дикий
капитализм".
Действующая Конституция РФ
гиперболизирует полномочия исполнительной
власти, умаляя полномочия власти
представительной, что явно нарушает
необходимый баланс властей в государстве,
провозглашающем себя правовым. При этом
судебная власть еще не стала реальным,
доступным и эффективным механизмом
обеспечения правосудия.
Законотворческая деятельность
Государственной Думы и Совета Федерации не
в полной мере обеспечивает надлежащую
законодательную основу позитивных
социально - экономических преобразований в
обществе в интересах большинства
законопослушных граждан. Например, в
Федеральном законе о бюджете на текущий год
парламент установил статью 113, которая
позволяет Правительству давать субсидии
предприятиям и организациям всех форм
собственности, что создает возможность
бюджетного финансирования частных
собственников.
Характерно, что в
Федеральном конституционном законе от 17.12.97
г. N 2-ФЗ "О Правительстве Российской
Федерации" (в ред. от 31.12.97 г.), декларирующем
в статье 3 среди основных принципов
деятельности Правительства РФ
"ответственность", отсутствует механизм ее
обеспечения. Коллегиальность решений
Правительства обусловливает фактическую
коллективную безответственность лиц,
принимающих решения.
До настоящего
времени законодательно не отрегулированы
вопросы разграничения полномочий
федеральных органов власти и органов
власти субъектов Российской Федерации. В
частности, пока не определены статус, права
и полномочия территориальных структур
федеральных органов исполнительной власти
и порядок их взаимодействия с органами
исполнительной власти субъектов Федерации,
особенно в вопросах, относящихся к
совместному ведению. Эта проблема
становится более актуальной в связи с
образованием семи федеральных округов и
организацией деятельности представителей
Президента РФ.
Но дело не только в
отсутствии конкретных законов. Качество
принимаемых Государственной Думой законов,
регулирующих деятельность государственных
органов власти, очень часто оставляет
желать лучшего. Ряд принимаемых законов не
носит характера законов прямого действия,
страдает декларативностью. Многие законы,
особенно касающиеся социальной сферы,
представляют собой набор благих пожеланий
и не содержат четкого описания механизмов
реализации желаемого состояния, мер
контроля и ответственности органов
исполнительной власти.
Жестокая борьба
за захват чужой собственности ведется не
только на улицах и в квартирах граждан,
пытающихся спастись за стальными дверьми
от нападений грабителей. Наиболее
масштабные операции по массовому
ограблению граждан нашей страны
происходят, как правило, в тиши кабинетов.
Преступность все более захватывает сферу
финансовой, банковской,
предпринимательской деятельности. Законы
нарушаются должностными лицами во всех
сферах деятельности государства, и это
явление приобретает хронический
характер.
По материалам Счетной палаты,
контрольных и правоохранительных органов
выявлены многочисленные нарушения
законодательства в экономической сфере. В
1999 г. органами прокуратуры в сфере
экономики выявлено 92974 нарушения законов
против 73032 в 1998 г., или больше на 27,3%, а по
отношению к 1997 г. - на 76%. Число нарушений
законов в сфере экономики к общему числу
всех правонарушений в 1999 г. возросло до 17,3%
(речь идет лишь об учтенной части
правонарушений при высоком уровне их
латентности). Рост экономической
преступности продолжается. Она становится
все более изощренной и приобретает
транснациональный и устойчивый ярко
выраженный криминальный характер. Деяния,
нарушающие действующее законодательство,
препятствуют оздоровлению экономики,
снижают жизненный уровень населения,
усугубляют социально - экономическую и
политическую напряженность.
Состояние
экономики находится в тесной связи с
распорядительной деятельностью
должностных лиц и исполнением ими
соответствующих федеральных законов.
Многомиллиардный ущерб, причиняемый
обществу, государству противоправными
действиями должностных лиц, не может быть
терпим далее.
Статья 19 Конституции РФ
устанавливает, что все равны перед законом
и судом. Однако нормы УК РФ о
злоупотреблении должностными полномочиями
(ст. 285), о превышении должностных полномочий
(ст. 286) практически не применяются к
должностным лицам, занимающим высокое
служебное положение.
Разумеется, при
фактически монархической форме правления,
каковую по существу представлял собой
режим Президента РФ Б.Н. Ельцина, принцип, по
которому "царь не может поступать плохо",
исключал всякую ответственность как
президента лично, так и его ближайшего
окружения за последствия любых принимаемых
решений. Провозглашение Президентом РФ В.В.
Путиным курса на укрепление правопорядка и
законности как необходимых и обязательных
условий позитивных социально -
экономических преобразований в обществе
обусловливает необходимость реальной
юридической ответственности должностных
лиц исполнительной власти, включая членов
Правительства РФ, за неисполнение
федеральных законов, повлекшее
существенное нарушение прав и законных
интересов граждан или организаций либо
охраняемых законом интересов общества или
государства.
Согласно ст. 110 Конституции
РФ исполнительную власть в Российской
Федерации осуществляет Правительство РФ, а
согласно ст. 115 Конституции РФ
Правительство РФ издает постановления и
распоряжения, обеспечивает их исполнение
на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных законов, нормативных указов
Президента РФ.
Следует отметить, что
согласно Федеральному закону от 17.01.92 г. N
2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в
ред. от 02.01.2000 г.) в случае несоответствия
постановлений Правительства РФ
Конституции РФ и законам Российской
Федерации Генеральный прокурор РФ
информирует об этом Президента РФ. Иными
полномочиями в этой ситуации Генеральный
прокурор РФ, согласно закону, не обладает.
Это означает, что за те действия, за которые
согласно статьям 285 и 286 УК РФ должностные
лица могут привлекаться к уголовной
ответственности, члены Правительства РФ
реально к юридической ответственности не
привлекаются. Этим нарушается ст. 19
Конституции РФ, гласящая, что все равны
перед законом и судом. Ответственность
Правительства РФ не может сводиться к
решению вопроса об его отставке в порядке,
установленном Конституцией РФ. Речь может и
должна идти о персональной ответственности
членов Правительства РФ за криминальные
последствия принимаемых каждым из них
решений, а также о личной ответственности
за последствия решений, принимаемых
правительством коллегиально.
Обращает
на себя внимание, например, опыт Франции,
где уголовная ответственность министров
регулируется специальными правилами.
Противоправные действия министра,
совершенные при исполнении служебных
обязанностей, подлежат рассмотрению в
Верховном Суде. Если Верховный Суд
квалифицирует действия министра как
преступление или правонарушение, он
руководствуется Уголовным кодексом для
определения законной меры наказания. В тех
случаях, когда речь идет о действиях, не
связанных с исполнением служебных
обязанностей, судебное преследование не
ограничено и может проводиться в
общесудебном порядке.
Обращаясь к опыту
Китая, следует отметить, что Уголовный
кодекс Китайской Народной Республики (УК
КНР в ред. от 14.03.1997 г.) содержит норму о
коррупции. Коррупцией, согласно ст. 382 УК
КНР, является присвоение, хищение,
получение обманным путем общественных
ценностей или незаконное овладение ими,
предпринятое государственными работниками
с использованием служебного положения.
Согласно ст. 395 УК КНР при очевидном
превышении законных поступлений или
расходов государственных работников на
крупную сумму можно требовать объяснения
источника их происхождения.
Государственный работник, не сумевший
объяснить законность источника
поступления средств, наказывается лишением
свободы на срок до 5 лет либо арестом;
разница в суммах рассматривается как
незаконный доход; часть собственности,
превышающая законную, взыскивается.
Государственные работники, имеющие вклады
за границей, обязаны в соответствии с
государственными установлениями заявить о
них. Утаивание информации о значительных
средствах наказывается лишением свободы на
срок до 2 лет либо арестом; при смягчающих
обстоятельствах организацией по месту
работы или вышестоящим компетентным
органом на должностное лицо налагается
административное взыскание.
Согласно
статье 397 УК КНР злоупотребление служебным
положением работниками государственных
органов или халатное отношение к служебным
обязанностям, если оно нанесло крупный
ущерб общественной собственности,
интересам государства и народа,
наказывается лишением свободы на срок до 3
лет либо арестом, а при особо отягчающих
обстоятельствах - лишением свободы на срок
от 3 до 7 лет. Преступление, предусмотренное
частью первой этой статьи, совершенное
работниками государственных органов из
корыстных побуждений, наказывается
лишением свободы на срок до 5 лет либо
арестом, а при особо отягчающих
обстоятельствах - лишением свободы на срок
от 5 до 10 лет.
Глава 9 УК КНР содержит ряд
конкретизированных составов преступлений
против интересов государственной службы,
включая ответственность за нарушения
положений Закона об охране государственной
тайны, Лесного кодекса, законоположений об
управлении землей и др. Ряд норм этой главы
ориентирует на защиту экономических
интересов государства и народа. Так,
согласно статье 406 УК КНР полная
безответственность, проявленная при
подписании, реализации контракта
работниками государственных органов, если
это нанесло крупный ущерб интересам
государства, наказывается лишением свободы
на срок до 3 лет либо арестом; если деяние
нанесло особо крупный ущерб интересам
государства, оно наказывается лишением
свободы на срок от 3 до 7 лет.
Генеральный
прокурор КНР Хань Чжубинь заявил, что в 1999 г.
органы прокуратуры расследовали 7725 дел о
коррупции и взяточничестве и 5244 дела об
использовании не по назначению
общественных средств (ст. 384 УК КНР).
Государству возмещен ущерб на сумму около
500 млн. долл. Председатель Верховного
народного суда КНР Сяо Ян, подводя итоги
работы судов, особо выделил дела о
коррупции, взяточничестве и использовании
не по назначению общественных средств: в 1999
г. за эти преступления было осуждено 15748
человек, возвращено государству более 180
млн. долл.
Согласно УК РФ должностными
признаются лица, постоянно, временно или по
специальному понуждению осуществляющие
функции представителя власти либо
выполняющие организационно -
распорядительные, административно -
хозяйственные функции в государственных
органах, органах местного самоуправления,
государственных и муниципальных
учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ,
других войсках и воинских формированиях.
В России к государственной службе
относится исполнение должностных
обязанностей лицами, занимающими
государственные должности категорий "Б" и
"В". В соответствии с УК РФ лицо, находящееся
на государственной службе, не всегда
является должностным лицом. Однако по
нормам статей 285, 286 УК РФ за свои действия
должны нести ответственность и лица,
занимающие государственную должность
Российской Федерации или государственную
должность субъекта Российской Федерации, а
равно главы органов местного
самоуправления - руководители органов
законодательной и исполнительной власти,
депутаты, министры, судьи и т.п.
(государственные должности категории "А").
При этом особого внимания, по нашему мнению,
заслуживает проблема персонификации
ответственности членов Правительства РФ
(министров, руководителей федеральных
органов).
Условием, способствующим
широкому распространению коррупции в нашей
стране, является юридическая
безответственность значительной части
должностных лиц, включая занимающих высшие
должности в системе исполнительной власти.
Главный пробел, содержащийся в УК РФ,
состоит в безответственности лиц,
принимающих решения, наносящие стране
ущерб в миллиарды рублей. При этом для
привлечения таких лиц к ответственности
необходимы доказательства прямого или
косвенного умысла причинения обществу
ущерба злоупотреблением должностным
положением.
Пора наконец решить вопрос
о том, что если должностное лицо, принимая
решение, противоречащее закону, связанное с
незаконным использованием бюджетных
средств, с незаконным предоставлением
льгот за счет бюджета, с нарушением
законодательства в сфере приватизации,
причиняет таким решением ущерб обществу и
государству независимо от того, умышленно
оно это делает или по неосторожности, то
такое должностное лицо должно нести
уголовную ответственность, адекватную
наступившим в результате его незаконного
решения последствиям. При этом должностное
лицо не вправе ссылаться на незнание
закона, поскольку это не освобождает от
ответственности за незаконное решение.
Требовать доказательств умысла в
незаконных решениях должностного лица -
значит блокировать всю проблему
ответственности за их вредные
последствия.
