Плата за негативное воздействие на окружающую среду: эволюция и проблема правового регулирования(м.в. давыдова)
"О бюджетной классификации Российской
Федерации" плата за негативное воздействие
на окружающую среду, ранее
администрировавшаяся налоговыми органами,
закреплена за новым администратором, а
именно за Федеральной службой по
экологическому, технологическому и
атомному надзору (Ростехнадзор).
Необходимо учитывать, что внесение
конкретной платы не освобождает субъектов
хозяйственной и иной деятельности от
выполнения мероприятий по охране
окружающей среды и возмещения вреда
окружающей среде <*>. Данное положение
является существенной гарантией
эффективности природозащитного механизма,
так как суммы платежей, определяемые из
расчета на одну тонну выбросов, не могут в
полной мере восполнить ущерб, нанесенный
окружающей среде. Кроме того, данные
платежи не оказывают стимулирующего
воздействия на хозяйствующие субъекты в
части внедрения ими более "чистых"
установок, поскольку суммы "несопоставимо
малы по сравнению с возможными затратами на
новые технологии" <**>;
--------------------------------
<*> Ч. 4 ст. 16
Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ
"Об охране окружающей среды".
<**>
Шестерюк А.С. Основные тенденции и
направления развития законодательства об
охране окружающей среды РФ // Экологическое
право. 2004. N 4. С. 24.
2) по объему загрязняющих
компонентов.
В зависимости от порядка
исчисления условно можно выделить 3 вида
платежей <*>:
--------------------------------
<*> См. Природоресурсные платежи: Учебное
пособие. Под ред. проф. А.А. Ялбулганова. М.:
Кнорус, 2004. С. 214.
- нормативная плата -
плата за загрязнение, фактические объемы
которого не превышают допустимые
нормативы;
- лимитная плата - плата за
загрязнение, фактические объемы которого
превышают допустимые нормативы, но менее
установленных лимитов;
- сверхлимитная
плата - фактический объем загрязнения свыше
установленных лимитов.
Ряд
исследователей используют именно такой
подход к видам платежей за негативное
воздействие на окружающую среду, при этом,
основываясь на содержании Постановления
Правительства N 344, где по каждому
ингредиенту отхода установлены два
норматива платы - в пределах нормативов и в
пределах лимитов <*>, возможно
соответствующее деление на два вида в
рамках данной классификации.
--------------------------------
<*> См. напр.:
Фединский Ю.И. Экология. Охрана окружающей
среды (Правовой словарь-справочник). М.:
Приор, 2002. С. 294.
Отметим, что нормативы
платы, устанавливаемые Правительством,
выступают в качестве важных инструментов
природоохранного законодательства,
нацеленные на сохранение и поддержание
качества окружающей среды, ее
благоприятного состояния <*>. Вместе с
тем нельзя забывать, что по некоторым видам
негативного воздействия (в частности
электромагнитного, шумового) нормативы не
установлены;
--------------------------------
<*>
Природоресурсные платежи: Учебное пособие.
Под ред. проф. А.А. Ялбулганова. М.: Кнорус, 2004.
С. 208.
3) по порядку уплаты платежей:
-
плановые платежи не позднее 20-го числа
последнего месяца квартала;
-
фактические платежи не позднее 20-го числа
месяца, следующего за отчетным
кварталом.
В отличие от предыдущих
критериев, данное основание носит
исключительно организационный характер.
Очевидно, что при разработке нового
законодательства именно первый из
предложенных критериев является наиболее
значимым и требующим четкой и подробной
регламентации, особенно в части
закрепления единства используемой
терминологии.
Кроме того, важно
обратить внимание на то, что существует
определенная специфика платы, связанная с
экологическими параметрами. Так, например,
Федеральным законом "Об отходах
производства и потребления" предусмотрены
дифференцированные ставки платы за
размещение отходов, устанавливаемые с
учетом экологической обстановки на
соответствующих территориях
уполномоченными органами исполнительной
власти.
Таким образом, рассмотрение
норм действующего законодательства о видах
платежей за негативное воздействие на
окружающую среду позволяет сделать вывод о
дифференциации их в зависимости от видов и
степени вредного воздействия, оказываемого
в ходе деятельности хозяйствующих
субъектов, порядка уплаты, а также ряда
экологических факторов. Однако требуется
дальнейшая работа над терминологией и
логикой построения нормативных актов для
возможности их единообразного применения
природопользователями и судами при
разрешении различных споров. Другими
словами, необходимо надлежащее оформление
платы, придание ей более грамотной правовой
формы, поскольку, как отмечается, еще
"остается ряд концептуальных вопросов,
связанных с принципами и элементами платы"
<*>. Очевидно, что основной круг задач,
стоящих в настоящий момент перед
законодателем, можно будет считать
реализованным с принятием специального
федерального закона о плате за негативное
воздействие на окружающую среду.
--------------------------------
<*> Бандорин Л.Е.
Актуальные вопросы правового
регулирования платы за загрязнение
окружающей среды // Экологическое право. 2003.
N 4. С. 34.
Как уже было отмечено выше, в 2002
году в Государственную думу РФ был внесен
проект федерального закона "О плате за
негативное воздействие на окружающую
среду", направленный на "установление
правовых основ экономического
стимулирования субъектов хозяйственной и
иной деятельности к снижению негативного
воздействия на окружающую среду" <*>.
Общая концепция законопроекта связывалась
с реализацией компенсационной и
природоохранной функций, что отразила
статья 1, раскрывающая содержание понятия
платы за негативное воздействие на
окружающую среду.
--------------------------------
<*> Концепция проектов федеральных
законов "О плате за негативное воздействие
на окружающую среду" и "О внесении изменений
и дополнений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона "О плате за
негативное воздействие на окружающую
среду" //
http://www.mnr.gov.ru/part/?act=more&id;=1852&pid;=493
Широко
развернувшееся обсуждение законопроекта
выявило разносторонние мнения
исследователей на данную проблему.
Несмотря на то что было высказано немало
критических замечаний в адрес отдельных
положений законопроекта <*>, сложно
отрицать значение самого факта принятия
специального закона, обусловленное его
систематизирующим характером в отношении
отдельных норм ранее принятых законов, а
также целью восполнения допущенных в них
пробелов. К тому же не следует забывать о
том, что законопроект как раз направлен на
закрепление неналогового компенсационного
характера платы, что находит одобрение и у
критиков, и у сторонников принятия единого
нормативно-правового акта. Впрочем,
последние, рассматривающие принятие
специального закона о плате за негативное
воздействие на окружающую среду
исключительно с позитивной стороны <**>,
все же составляют большинство.
--------------------------------
<*> См. напр.:
Бандорин Л.Е. Актуальные вопросы правового
регулирования платы за загрязнение
окружающей среды // Экологическое право. 2003.
N 4. С. 33.
<**> См.: Герасименко Н.В. О
совершенствовании правового регулирования
системы платежей за пользование природными
ресурсами // Законодательство и экономика.
2004. N 10. С. 73; Пахарева Г.В. Проблемы
эффективного финансирования мероприятий
по воспроизводству, сохранению и
рациональному использованию природных
ресурсов в федеральном бюджете РФ на 2005 год.
(Обзор работы круглого стола в
Государственной думе РФ) //
Законодательство и экономика. 2004. N 11. С.
98;
О внимании законодателя к проблеме
регулирования платы за негативное
воздействие на окружающую среду
свидетельствует законотворческая работа,
активизировавшаяся за последнее время. В
июне 2005 г. было принято решение о подготовке
очередных замечаний и предложений к
законопроекту к рассмотрению
Государственной Думой.
Отметим, что
разработка специального закона логически
связана с исключением из системы налогов и
сборов РФ экологического налога,
предусматриваемого ранее Налоговым
кодексом. До принятия данной меры в
литературе находилось место для критики
подхода законодателя. Так, С.А. Боголюбов
указывал, что перевод института платежей,
носящих восстановительный характер и
соответствующих изначальному смыслу
принципа платного природопользования, в
налог "полностью извращает идею, придает ей
не компенсационный, а фискальный характер,
превращает экологию в очередной повод
собрать деньги, пополнить скудный бюджет и
потратить на не имеющие к экологии цели,
пусть даже и благородные" <*>. Вместо
разработки отдельных глав Кодекса и
принятия новых законов предлагалась
постепенная корректировка отдельных, уже
действующих, норм.
--------------------------------
<*> Боголюбов С.А. Наша позиция по
природоохранным и природоресурсным
законопроектам // Экологическое право. 2003. N
6. С. 19.
В литературе высказывается
предположение о том, что в дальнейшем
возможность взимания экологического
налога "может быть связана только с
необходимостью введения ограничений на
хозяйственную деятельность, что
соответствует мировой практике" <*>.
Подчеркивается, что средства, образуемые за
счет взимания "зеленых" налогов, во многих
развитых зарубежных государствах
используются для восполнения природных
ресурсов и ликвидации загрязнения
(особенно это актуально в отношении
выбросов в воздух и воду). Применительно к
нашему законодательству отметим, что
принятие федерального закона о плате за
негативное воздействие на окружающую среду
отменяет необходимость закрепления
платежа, имеющего налоговый характер, путем
принятия соответствующей главы Налогового
кодекса РФ <**>.
--------------------------------
<*> Герасименко Н.В. О совершенствовании
правового регулирования системы платежей
за пользование природными ресурсами //
Законодательство и экономика. 2004. N 10. С. 73.
<**> Данная позиция была обозначена, в
частности, в Заключении Правительства РФ на
N ГК-78/6 от 16 октября 2002 г. по проекту
федерального закона "О внесении изменений и
дополнений в часть вторую Налогового
кодекса Российской Федерации (глава 31
"Экологический налог") //
http://www.duma.gov.ru/
Итак, в настоящий момент мы
не можем утверждать о наличии единообразия
законодательного регулирования платежей
за негативное воздействие на окружающую
среду. Данный факт является, к сожалению,
одной из причин отнесения экологического
законодательства специалистами к одной из
менее эффективных отраслей на сегодня
<*>. Однако развитие нормативной базы,
безусловно, идет по пути конкретизации и
усовершенствования норм. Отметим, что во
многом сложность для фиксации различных
видов платежей за негативное воздействие
обусловлена самой спецификой результатов
деятельности субъекта. Необходимо
учитывать такие аспекты, как возможность
проявления вреда не сразу, а по истечении
длительного периода времени, а также на
значительном расстоянии от места его
причинения. Кроме того, вред может носить
опосредованный характер и наступить в
результате совокупного действия множества
источников загрязнения (стационарных,
передвижных), конкретный вклад каждого их
которых трудно установить <**>. Поэтому
важно, чтобы дальнейшее развитие
законодательства по регулированию
рассматриваемой нами области отношений как
можно более полно учитывало подобные
тонкости. Остается надеяться, что
продолжительный законотворческий процесс,
связанный с принятием Федерального закона
"О плате за негативное воздействие на
окружающую среду" в конечном счете приведет
к утверждению наиболее эффективной модели
регулирования отношений в области
рационального природопользования.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Актуальные проблемы охраны окружающей
среды в РФ // Государство и право. 2004. N 4. С.
108.
<**> Петрова Т.В. Правовые проблемы
экономического механизма охраны
окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. С.
85.
Список использованной
литературы
Документы:
Федеральный
закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране
окружающей среды".
Федеральный закон от
4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного
воздуха".
Федеральный закон от 24 июня 1998
г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и
потребления".
Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1
(ред. от 22.08.2004) "О недрах".
Закон РСФСР от
19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной
среды".
Постановление Правительства РФ
от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за
выбросы в атмосферный воздух загрязняющих
веществ стационарными и передвижными
источниками, сбросы загрязняющих веществ в
поверхностные и подземные водные объекты,
размещение отходов производства и
потребления".
Постановление
Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об
утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного
воздействия".
Постановление Верховного
Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке
введения в действие Положения о порядке
лицензирования пользования недрами".
Определение Конституционного Суда РФ от 10
декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства
Российской Федерации о проверке
конституционности Постановления
Правительства Российской Федерации "Об
утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия"
и статьи 7 Федерального закона "О введении в
действие части первой Налогового кодекса
Российской Федерации".
Письмо МНС РФ от
27 января 2003 N НА-6-21/115@ "О плате за загрязнение
окружающей природной среды".
Заключение
Правительства РФ на N ГК-78/6 от 16 октября 2002 г.
по проекту федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в часть вторую
Налогового кодекса Российской Федерации
(глава 31 "Экологический налог") //
http://www.duma.gov.ru/
Инструктивно-методические
указания по взиманию платы за загрязнение
окружающей природной среды (утв. Минприроды
РФ 26 января 1993 г.) Зарегистрировано в
Минюсте РФ 24 марта 1993 г. Регистрационный N
190.
Методические указания по оценке и
возмещению вреда, нанесенного окружающей
природной среде в результате
экологического правонарушения (утв.
Госкомэкологией России в сентябре 1999 г.).
Концепция проектов федеральных законов "О
плате за негативное воздействие на
окружающую среду" и "О внесении изменений и
дополнений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона "О плате за
негативное воздействие на окружающую
среду" // Размещена на сайте Министерства
природных ресурсов РФ
http://www.mnr.gov.ru/part/?act=more&id;=1852&pid;=493
Проект
Федерального закона N 216152-3 "О плате за
негативное воздействие на окружающую
среду" (редакция,
