Плата за негативное воздействие на окружающую среду: эволюция и проблема правового регулирования(м.в. давыдова)
ЭВОЛЮЦИЯ И ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Материал подготовлен с
использованием правовых актов
по
состоянию на 1 июля 2005 года
М.В.
ДАВЫДОВА
Процесс загрязнения окружающей
среды занимает ведущее место среди проблем,
которые характеризуют наше общество на
современном этапе его развития, данный
вопрос неразрывно связан с необходимостью
совершенствования законодательства в этой
области. Проблема четкой фиксации прав и
обязанностей природопользователей в этой
связи является весьма актуальной, особенно
в части определения видов платежей за
негативное воздействие, их размера и
порядка уплаты.
Одним из
основополагающих принципов
законодательства Российской Федерации в
области охраны окружающей среды является
принцип платности природопользования, в
соответствии с которым негативное
воздействие на окружающую среду является
платным <*>. Статьей 16 Федерального
закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей
среды" определены виды негативного
воздействия на окружающую среду и
установлено, что формы платы за негативное
воздействие на окружающую среду
определяются федеральными законами.
--------------------------------
<*> Данный принцип
был провозглашен и конкретизирован в
Законе РСФСР "Об охране окружающей
природной среды" 1991 г. Сейчас этот подход
отражается в ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей
среды", а также в Концепции проектов
федеральных законов "О плате за негативное
воздействие на окружающую среду" и "О
внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального
закона "О плате за негативное воздействие
на окружающую среду".
Таким образом,
федеральное законодательство об охране
окружающей среды не устанавливает формы
платы за негативное воздействие на
окружающую среду и не определяет правовой
природы таких плат. Однако необходимо
учитывать тот факт, что закон закрепляет
виды негативного воздействия, которые
непосредственно связаны с проблемой
определения видов соответствующих
платежей.
В настоящий момент как в
доктрине, так и в судебной практике
отсутствует единый подход к анализу
платежей за негативное воздействие на
окружающую среду, что, видимо, объясняется
отсутствием определенности в основаниях
для их классификации. Так, один подход
основывается на делении в зависимости от
видов вредного воздействия (наиболее
распространенный и обоснованный), другой -
на рассмотрении различных форм платежей в
зависимости от их правовой природы <1>,
т.е. в порядке определения налогового или
неналогового характера платы,
идентификации признаков налога или сбора,
особого вида - "фискального сбора" <2>, или
компенсационного платежа <3>,
административного штрафа. Кроме того, в
научной литературе рассматривается так
называемая "частноправовая" модель,
предусматривающая экономический подход к
гражданско-правовым сделкам (плата за
передачу определенного права) и
опирающаяся на теорию издержек (теорема
Коуза) <4>.
--------------------------------
<1>
Бандорин Л.Е. Актуальные вопросы правового
регулирования платы за загрязнение
окружающей среды // Экологическое право. 2003.
N 4. С. 31 - 33; Ильюшихин И. Правовой режим
платежей за природопользование // Хозяйство
и право. 2004. N 10. С. 80.
<2> Термин,
используемый в Определении
Конституционного суда 284-О от 10.12.2002; Киц А.В.
Что такое "фискальный сбор" и как с ним
бороться // Законодательство и экономика.
2003. N 4.
<3> Закрепляется в
законодательстве субъектов РФ, в частности
ст. 20 Закона Республики Татарстан "Об охране
окружающей природной среды" (Ильюшихин И.
Правовой режим платежей за
природопользование // Хозяйство и право. 2004.
N 10. С. 87). Подход подчеркивается рядом
исследователей: Актуальные проблемы охраны
окружающей среды и развитие российского
законодательства (по материалам
научно-практической конференции) // Журнал
российского права. 2003. N 10. С. 149; Протасов В.Ф.
Экология, здоровье и охрана окружающей
среды в России. М.: Финансы и статистика, 2001.
С. 457.
<4> См. Бандорин Л.Е. Актуальные
вопросы правового регулирования платы за
загрязнение окружающей среды //
Экологическое право. 2003. N 4. С.
31.
Представляется, что критерий правовой
природы той или иной платы не следует
принимать за основу для определения
различных видов платы за негативное
воздействие на окружающую среду, т.к.
отнесение платежа к налогу или сбору не
разрешает вопрос о наличии нескольких,
отличающихся друг от друга, его
разновидностей. Поэтому, не останавливаясь
подробно на подходах, сформировавшихся в
доктрине и судебной практике за последние 7
- 8 лет, к правовой квалификации сущности
платежей за негативное воздействие на
окружающую среду, далее мы рассмотрим, как
развивалось данное понятие и о
существовании каких видов платежей можно
говорить в настоящий момент на основе
анализа действующего законодательства.
Понятие негативного воздействия на
окружающую природную среду определяется
как воздействие хозяйственной и иной
деятельности, последствия которой приводят
к негативным изменениям качества
окружающей среды <1>. Некоторые
исследователи конкретизируют данное
понятие, обозначая его как любое
антропогенное воздействие, приводящее к
отрицательным изменениям окружающей
природной среды (во взаимосвязи ее
физических, химических, биологических и
иных показателей) <2>, создающим реальную
угрозу здоровью человека, растительному и
животному миру <3>. Условием для
возникновения обязанности по уплате платы
за такое воздействие является факт
осуществления деятельности, негативно
воздействующей на окружающую среду и ее
компоненты <4>. Заметим, что приведенные
выше доктринальные определения
непосредственным образом соотносятся с
содержанием Конвенции Совета Европы о
гражданской ответственности за ущерб от
деятельности, опасной для окружающей среды
(Конвенция Лугано от 21 июня 1993),
раскрывающим понятие экологического
ущерба. Под последним понимаются "любые
убытки или вред, происходящие вследствие
изменения состояния окружающей среды" и
предусматривающие возмещение в размере
стоимости проведения мероприятий по
восстановлению первоначального состояния -
уже проведенных или предусматриваемых в
будущем <5>.
--------------------------------
<1> Голиченков А.К. Эколого-правовой
словарь // Экологическое право. 2004. N 3. С. 58.
<2> Природоресурсные платежи. Учебное
пособие. Под ред. проф. А.А. Ялбулганова. М.:
Кнорус, 2004. С. 208.
<3> Методические
указания по оценке и возмещению вреда,
нанесенного окружающей природной среде в
результате экологического правонарушения
(утв. Госкомэкологией России в сентябре 1999
г.).
<4> Ильюшихин И. Правовой режим
платежей за природопользование // Хозяйство
и право. 2004. N 10. С. 83.
<5> Ястребкова О.А.
Проблемы экологического ущерба во
французском праве // Экологическое право.
2004. N 5. С. 53.
Интересно, что попытки
введения платы за загрязнение в
отечественном законодательстве восходят к
20 - 30-м гг. прошлого века, когда в ряде
союзных республик устанавливалась плата за
сброс неочищенных сточных вод в водоемы,
которая затем была закреплена на
общесоюзном уровне (Постановление ВЦИК и
СНК от 20.08.31), а в 1957 г. заменена на штрафы за
нарушение водного законодательства. В 70-е
гг. с резким повышением интереса в развитых
странах к плате за загрязнение как ведущему
инструменту экономического регулирования
отношений в сфере охраны окружающей среды
стали появляться различные исследования по
данному вопросу. В конце 80-х гг. плата снова
была введена Постановлением ЦК КПСС и
Совета министров СССР "О коренной
перестройке дела охраны природной среды в
стране" от 07.01.88 N 32. В 1991 г. Советом министров
РСФСР были утверждены нормативы платы за
выбросы загрязняющих веществ в природную
среду <*>. В тот период данный платеж
рассматривался не как налог, а как форма
возмещения вреда, причиняемого природной
среде в процессе осуществления
хозяйственной и иной деятельности, тогда же
формировались различные подходы к его
содержанию (затратный, компенсационный,
теория общественно необходимых затрат)
<**>. Важным этапом закрепления "платы за
загрязнение окружающей среды" (или "за
вредное воздействие на окружающую
природную среду") как правовой категории
стало принятие Закона "Об охране окружающей
природной среды" 1991 г., который в 2002 г. сменил
Федеральный закон N 7-ФЗ "Об охране
окружающей среды". Анализируя
законодательство периода начала 90-х гг.,
исследователи отмечают отсутствие должной
концептуальной проработки норм и, как
следствие, преимущественную их
направленность на решение задач
переходного периода <***>.
--------------------------------
<*> Петрова Т.В.
Правовые проблемы экономического
механизма охраны окружающей среды. М.:
Зерцало, 2000. С. 98 - 100.
<**> Там же. С. 100 -
102.
<***> См. напр., Шестерюк А.С.
Основные тенденции и направления развития
законодательства об охране окружающей
среды РФ // Экологическое право. 2004. N 4. С.
23.
Несмотря на уже довольно длительный
период взимания подобного рода платежей до
сих пор в законодательстве отсутствует их
классификация и четко разработанный
понятийный аппарат, что препятствует
налаживанию и закреплению четкой схемы
правоприменения. Однако необходимо
подчеркнуть следующую позитивную
тенденцию, появившую совсем недавно.
Значительно возросшее за последние
несколько лет количество дел из судебной
практики, связанных с неопределенностью в
рассматриваемом нами вопросе,
способствовало тому, что законодатель взял
уверенный курс на совершенствование
нормативной основы для взимания платы за
негативное воздействие, о чем
свидетельствует законопроектная работа на
федеральном уровне <*>. Тем не менее пока
(до получения конкретного результата в виде
принятия нового федерального закона)
исследователи вынуждены констатировать
наличие расхождения понятий,
характеризующее природоохранное
законодательство <**>. Так, Федеральный
закон "Об охране окружающей среды"
регламентирует "плату за выбросы и сбросы
загрязняющих веществ в окружающую среду,
размещение отходов и другие виды
негативного воздействия на окружающую
среду" (ст. 5), в статье 14 и 16 используется
обобщающее понятие - "плата за негативное
воздействие на окружающую среду". В
Федеральном законе "Об охране атмосферного
воздуха" предусматривается другой платеж -
"плата за загрязнение атмосферного воздуха"
(ст. 5), а в ст. 28 используется понятие "платы
за загрязнение окружающей природной среды
выбросами вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух и другие виды
воздействия на него". Постановлением
Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 утверждены
нормативы "платы за выбросы в атмосферный
воздух загрязняющих веществ стационарными
и передвижными источниками, сбросы
загрязняющих веществ в поверхностные и
подземные водные объекты, размещение
отходов производства и потребления".
--------------------------------
<*> Речь идет о
проекте федерального закона N 216152-3 "О плате
за негативное воздействие на окружающую
среду" (редакция, внесенная в ГД РФ 18.06.02);
Концепции проектов федеральных законов "О
плате за негативное воздействие на
окружающую среду" и "О внесении изменений и
дополнений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона "О плате за
негативное воздействие на окружающую
среду".
<**> См. напр.: Актуальные
проблемы охраны окружающей среды и
развитие российского законодательства (по
материалам научно-практической
конференции) // Журнал российского права. 2003.
N 10. С. 149.
Тем не менее на основе
комплексного анализа законодательных
источников регулирования платежей за
негативное воздействие на окружающую среду
можно предложить следующую их
систематизацию и классификацию:
1) по
объекту негативного воздействия, к
которому Федеральный закон "Об охране
окружающей среды" (ст. 16) относит: выбросы в
атмосферный воздух загрязняющих веществ и
иных веществ; сбросы загрязняющих веществ,
иных веществ и микроорганизмов в
поверхностные водные объекты, подземные
водные объекты и на водосборные площади;
загрязнение недр, почв; размещение отходов
производства и потребления; загрязнение
окружающей среды шумом, теплом,
электромагнитными, ионизирующими и другими
видами физических воздействий; иные виды
негативного воздействия на окружающую
среду.
Соответственно
предусматриваются такие виды платежей, как
плата за выбросы в атмосферный воздух
загрязняющих и иных веществ, плата за
загрязнение недр, почв и т.д.
В этой
связи важными актами, конкретизирующими и
регулирующими размеры и порядок взимания
платы, является также Постановление
Правительства от 28 августа 1992 г. N 632 "Об
утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия"
и уже упоминавшееся выше Постановление
Правительства от 12 июня 2003 г. N 344 "О
нормативах платы за выбросы в атмосферный
воздух загрязняющих веществ стационарными
и передвижными источниками, сбросы
загрязняющих веществ в поверхностные и
подземные водные объекты, размещение
отходов производства и потребления",
устанавливающее коэффициенты, учитывающие
экологические факторы (состояние
атмосферного воздуха и почвы) и
дополнительный коэффициент (2) для особо
охраняемых природных территорий, в том
числе лечебно-оздоровительных местностей и
курортов, а также для районов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностей,
Байкальской природной территории и зон
экологического бедствия. Заметим, что
дифференциация платы представлена
достаточно подробно и обусловлена как
территориальным фактором (зависимость от
экономических районов Российской
Федерации), так и особенностями различной
среды: определено значение коэффициента
для атмосферного воздуха (при этом
предусмотрен дополнительный коэффициент 1,2
для городов) и для почвы (применяется при
определении платы за размещение отходов
производства и потребления).
Что
касается регулирующего воздействия
бюджетного законодательства, то здесь
основными актами являются ежегодно
принимаемые законы о бюджете. Так, статья 18
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 2005 год" от 23.12.2004 N 173-ФЗ устанавливает, что
нормативы платы за негативное воздействие
на окружающую среду, действовавшие в 2003
году, применяются в 2005 г. с коэффициентом 1,2.
В 2004 г. применялся коэффициент 1,1, при этом
доля поступлений в федеральный бюджет
составила 20 процентов, в бюджет субъектов -
80 процентов.
Отдельного внимания
требуют произошедшие недавно изменения в
порядке регулирования вопросов, связанных
с платой за негативное воздействие на
окружающую среду. В соответствии с
Федеральным законом от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О
федеральном бюджете на 2005 год" и
Федеральным законом от 23.12.2004 N 174-ФЗ "О
внесении изменений в Федеральный закон
