Правовое регулирование защиты российской финансовой системы
Определенная ею модель организации и
функционирования бюджетов создает условия
для единого управления финансами бюджетов
разных уровней, а общие нормативы
бюджетного процесса обеспечивают
минимальный объем их защиты от возможной
разбалансированности расходных и доходных
показателей бюджетов и их финансовой
нестабильности в течение года.
По ст. 7
Бюджетного кодекса в законодательный акт
субъекта РФ по регулированию бюджетных
отношений должны включаться:
- принципы
организации и функционирования бюджетной
системы;
- определение бюджетной
компетенции органов государственной
власти и органов местного самоуправления и
распределение расходных полномочий между
бюджетами разных уровней бюджетной системы
РФ;
- определение основ формирования
доходов, осуществления расходов из
бюджетов всех уровней бюджетной системы;
- разграничение налогов и других доходов
между уровнями бюджетной системы, а также
распределение в порядке межбюджетного
регулирования доходов от федеральных
налогов и сборов, иных доходов федерального
бюджета между бюджетами разных уровней;
- установление порядка и условий
предоставления финансовой помощи и
бюджетных ссуд из федерального бюджета
бюджетам субъектов Федерации и местным
бюджетам;
- определение основ
осуществления государственных и
муниципальных заимствований, а также основ
управления государственным и
муниципальным долгом;
- единые основы
бюджетного процесса;
- утверждение
бюджетной классификации РФ;
-
установление единых форм бюджетной
документации и отчетности для бюджетов
всех уровней бюджетной системы РФ;
-
установление оснований и порядка
привлечения к ответственности за нарушение
бюджетного законодательства.
Эффективной формой обеспечения
стабильности бюджетов и их защиты от
непредсказуемых изменений экономической
ситуации и непредвиденных расходов
является функционирование традиционных и
новых организационно-финансовых
механизмов в рамках бюджетной системы.
Можно определить следующие основные
элементы обеспечения стабильности
бюджетов.
Резервные фонды. В
соответствии со ст. 81 БК бюджеты всех
уровней в своей расходной части могут
предусматривать создание резервных фондов
органов исполнительной власти и резервных
фондов органов местного самоуправления. Из
средств резервных фондов обеспечивается
финансирование непредвиденных расходов, в
том числе расходов на проведение
аварийно-восстановительных работ по
ликвидации последствий стихийных бедствий
и других чрезвычайных ситуаций, которые
имели место в текущем финансовом году.
Размер резервных фондов в федеральном
бюджете не может превышать 3% утвержденных
расходов федерального бюджета.
Порядок
расходования средств резервных фондов
устанавливается нормативными правовыми
актами Правительства РФ, органов
исполнительной власти субъектов Федерации
или органов местного самоуправления. Орган
исполнительной власти, орган местного
самоуправления ежеквартально информируют
орган законодательной (представительной)
власти, представительный орган местного
самоуправления о расходовании средств
резервного фонда.
В соответствии с
Федеральным законом "О федеральном бюджете
на 2001 год" созданы Резервный фонд
Правительства РФ, Резервный фонд
Правительства РФ по предупреждению и
ликвидации чрезвычайных ситуаций и
последствий стихийных бедствий.
Резервный фонд Президента РФ - это его
специализированный фонд денежных средств,
которые расходуются на финансирование
непредвиденных расходов, а также
дополнительных расходов, предусмотренных
указами Президента. Расходование
резервного фонда Президента
осуществляется на основании его
письменного распоряжения. Размер фонда не
может превышать 1% утвержденных расходов
федерального бюджета.
Система
финансирования дефицита бюджета.
Стабильность бюджетов обеспечивается
сбалансированностью их показателей.
Превышение расходов над доходами ведет к
дефициту бюджета. Обязательным требованием
при принятии бюджета с дефицитом является
утверждение в соответствующем законе
(решении) источников финансирования
бюджета, так, чтобы все предусмотренные
расходы покрывались суммарным объемом
доходов и поступлений из источников
финансирования дефицита. По основным видам
привлекаемых средств различают внутренние
и внешние (только для федерального бюджета)
источники финансирования дефицита.
Внутренние источники таковы: кредиты,
полученные от кредитных организаций;
государственные (муниципальные) займы,
ссуды и кредиты, полученные от бюджетов
других уровней бюджетной системы РФ;
поступления от продажи имущества,
находящегося в государственной
(муниципальной) собственности; сумма
превышения доходов над расходами по
запасам и резервам; изменение остатков
средств на счетах по учету средств бюджета.
Внешние источники финансирования дефицита
бюджетов существуют в следующих формах:
государственные займы, осуществляемые в
иностранной валюте путем выпуска ценных
бумаг от имени Российской Федерации;
кредиты правительств иностранных
государств, банков и фирм, международных
финансовых организаций, предоставленные в
иностранной валюте, привлеченные РФ.
При составлении, утверждении и исполнении
бюджета уполномоченные органы должны
исходить из необходимости минимизации
размера дефицита.
В соответствии со ст.
92 Бюджетного кодекса размер дефицита
федерального бюджета не может превышать
суммарный объем бюджетных инвестиций и
расходов на обслуживание государственного
долга России в соответствующем финансовом
году. Размер дефицита бюджета субъекта
Федерации не может превышать 15% объема
доходов бюджета субъекта без учета
финансовой помощи из федерального бюджета.
Размер дефицита местного бюджета не может
превышать 10% объема доходов местного
бюджета без учета финансовой помощи из
федерального бюджета и бюджета субъекта
РФ.
Предельный объем долговых
обязательств. Долговые обязательства - это
те, что возникают из государственных или
муниципальных займов (заимствований),
принятых на себя Российской Федерацией, ее
субъектом или муниципальным образованием,
гарантий по обязательствам третьих лиц,
другие обязательства, а также принятые на
себя РФ, ее субъектом или муниципальным
образованием обязательства третьих лиц.
Государственные (муниципальные) долговые
обязательства формируют государственный
(муниципальный) долг.
Объективной
необходимостью использования кредитного
финансирования бюджетных расходов
является дефицит бюджета, основа которого
состоит в постоянном противоречии между
величиной потребностей общества и
возможностями государства по их
удовлетворению за счет бюджетных
доходов.
Использование
государственного долга как инструмента
стабилизационной бюджетной политики
возможно, только если объем средств,
привлеченных в виде займов, будет,
во-первых, достаточным для оказания
позитивного воздействия на экономическую
конъюнктуру и, во-вторых, не слишком
высоким. В противном случае
государственный долг становится
трудноуправляемым, а бюджетный дефицит
из-за колоссального роста процентных
платежей - самовоспроизводящимся. В итоге
каждая новая государственная
задолженность, возникающая из-за
необходимости обслуживания долга, не
становится стабилизирующей, а наоборот,
осложняет в связи с ростом государственных
расходов контроль за будущими дефицитами
бюджета.
Поэтому в целях определения
границ государственного долга, нарушение
которых приведет к непреодолимым проблемам
по его управлению и обслуживанию, Бюджетный
кодекс предписывает предусматривать в
законе о федеральном бюджете предельный
объем внутреннего и внешнего долга, пределы
внешних заимствований РФ на очередной
финансовый год. Это обеспечивает
безопасный для развития народного
хозяйства уровень государственной
задолженности.
Минимальная бюджетная
обеспеченность. Передача расходов и
доходов по уровням бюджетной системы.
Финансовая помощь. Лимиты бюджетных
обязательств. Для исключения принятия к
финансированию расходов и совершения
платежей, не предусмотренных утвержденным
законом (решением) о бюджете или не
обеспеченных поступлениями доходов и
средствами заимствований бюджета, БК
вводит систему лимитов бюджетных
обязательств.
Лимит - это объем
бюджетных обязательств, определяемый и
утверждаемый для распорядителя и
получателя бюджетных средств органом,
исполняющим бюджет, на период, не
превышающий три месяца. Только на основе
лимита бюджетных обязательств
определяется окончательный объем
распорядительных прав получателей средств
бюджета на принятие денежных обязательств
бюджета.
Лимиты бюджетных обязательств
формируются на период, не превышающий три
месяца, на основании сводной бюджетной
росписи, доведенных бюджетных ассигнований
и прогноза поступления доходов и
поступлений из источников финансирования
дефицита федерального бюджета.
Утвержденные лимиты бюджетных
обязательств доводятся до нижестоящих
распорядителей и получателей средств
бюджета в форме уведомления о лимите.
Получатели бюджетных средств в пределах
доведенных лимитов бюджетных обязательств
имеют право принимать денежные
обязательства, подлежащие исполнению за
счет средств бюджета.
Изменение
бюджетных ассигнований - важное полномочие
участников бюджетного процесса. Оно
обеспечивает не только эффективность
финансирования расходов бюджетов, но и
гарантирует их защиту от непредсказуемых
разрывов в уровне доходных поступлений.
Перемещение бюджетных ассигнований - это
изменение объема ассигнований для главного
распорядителя, распорядителя или
получателя бюджетных средств, утвержденных
бюджетной росписью или законом (решением) о
бюджете на очередной финансовый год.
Сокращение расходов является защитным
правовым режимом финансирования бюджетных
расходов в условиях неравномерности
доходных поступлений в федеральный
бюджет.
Если в процессе исполнения
бюджета происходит снижение объема
поступлений доходов или поступлений из
источников финансирования дефицита, что
приводит к неполному (по сравнению с
утвержденным бюджетом) финансированию
расходов не более чем на 10% годовых
назначений, Правительство РФ, орган
исполнительной власти субъекта Федерации
или орган местного самоуправления вправе
принять решение о введении режима
сокращения расходов бюджета и ввести
указанный режим.
В решении о введении
режима сокращения расходов должны быть
указаны дата, с которой вводится режим, и
размеры сокращения расходов бюджета.
Сокращение бюджетных ассигнований не
должно составлять более 10% годовых
назначений по каждому главному
распорядителю бюджетных средств, а также по
каждому объекту, включенному в адресную
инвестиционную программу, целевые
программы.
На основании решения о
введении режима сокращения расходов
производится сокращение неиспользованных
лимитов бюджетных обязательств.
При
снижении объема поступлений доходов или
поступлений из источников финансирования
дефицита бюджета, приводящих к неполному
(по сравнению с утвержденным)
финансированию расходов более чем на 10%
годовых назначений, орган исполнительной
власти представляет законодательному
(представительному) органу проект закона о
внесении изменений и дополнений в закон о
бюджете. Если такой законопроект не
принимается в течение 15 дней со дня его
внесения в законодательный
(представительный) орган, орган
исполнительной власти имеет право на
пропорциональное сокращение расходов
бюджета впредь до принятия
законодательного решения по данному
вопросу.
Зачет расходов бюджета.
Иммунитет бюджетов. Финансовый контроль за
составлением, утверждением бюджета и
исполнением его плановых показателей.
Передача исполнения бюджета под контроль
органов, исполняющих бюджеты вышестоящих
уровней бюджетной системы. Блокировка
расходов бюджета - сокращение лимитов
бюджетных обязательств по сравнению с
бюджетными ассигнованиями либо отказ в
подтверждении принятых обязательств, если
ассигнования в соответствии с законом
(решением) о бюджете выделялись главному
распорядителю бюджетных средств на
выполнение определенных условий, однако к
моменту составления лимитов либо
подтверждения принятых бюджетных
обязательств эти условия оказались
невыполненными.
Блокировка расходов
осуществляется также при выявлении
органом, исполняющим бюджет, и органами
государственного финансового контроля
фактов нецелевого использования бюджетных
средств.
Блокировке могут быть
подвергнуты:
- расходы бюджета
исключительно в размерах, в которых их
финансирование было связано условиями,
определенными Бюджетным кодексом либо
законом (решением) о бюджете;
- расходы
бюджета, по которым выявлены факты
нецелевого использования;
- изъятие
бюджетных средств и процентов за их
использование;
- приостановление
операций по счетам в кредитных
организациях;
- сокращение или
прекращение всех других форм финансовой
помощи из соответствующего бюджета, в том
числе предоставление отсрочек и рассрочек
по уплате платежей в соответствующий
бюджет;
- наложение штрафа;
-
начисление пени.
Правовая защита
налоговой системы
Одним из важнейших
аспектов стабильности, правомерности и
конституционности налогового
законодательства является исключение
возможности устанавливать различными
неналоговыми правовыми актами
дополнительные налоги и сборы в форме
обязательных отчислений или плат за
координационные или управленческие услуги
со стороны органов государственной или
муниципальной власти, созданных ими
организаций.
С 1 января 1999 г. Федеральным
законом РФ N 147-ФЗ от 31 июля 1998 г. была введена
в действие первая часть Налогового кодекса
РФ (далее - НК РФ). Согласно ст. 7 названного
Федерального закона федеральные законы и
иные нормативно-правовые акты, действующие
на территории РФ и не вошедшие в перечень
актов, утративших силу, определенные ст. 2
этого Закона, действуют в части, не
противоречащей части первой НК РФ. В связи с
этим продолжает оставаться в силе Закон "Об
основах налоговой системы в РФ" в части
установления видов налогов, взимаемых в РФ.
Органы государственной власти всех уровней
не вправе вводить дополнительные налоги и
обязательные отчисления, не
предусмотренные законодательством.
Необходимо уточнить предмет налогового
законодательства субъекта Федерации и
полномочия органов местного
самоуправления по принятию актов в области
налоговых отношений. Пункт 5 ст. 3 НК РФ четко
определяет, что федеральные налоги и сборы
устанавливаются, изменяются или отменяются
настоящим Кодексом. Налоги и сборы
субъектов РФ, местные налоги и сборы
устанавливаются, изменяются или отменяются
соответственно законами субъектов и
нормативными правовыми актами
представительных органов местного
самоуправления в соответствии с НК РФ.
Федеральные органы исполнительной власти,
органы исполнительной власти субъектов РФ,
исполнительные органы местного
самоуправления, органы государственных
внебюджетных фондов в предусмотренных
законодательством о налогах и сборах
случаях издают нормативные правовые акты
по вопросам, связанным с налогообложением и
сборами. Эти акты не могут
