Правовое регулирование защиты российской финансовой системы
ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
Г.В. ПЕТРОВА, Т.В.
КОНЮХОВА, А.В. ГОРЕВА,
Н.В. ГЕРАСИМЕНКО,
А.А. ВАСИЛЬЕВ, И.В. ХАРСЕЕВА
Г.В. Петрова,
заведующая отделом финансового
законодательства Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ,
кандидат юридических наук.
Т.В. Конюхова,
старший научный сотрудник отдела
финансового законодательства Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ.
А.В.
Горева, научный сотрудник отдела
финансового законодательства Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ.
Н.В.
Герасименко, научный сотрудник отдела
финансового законодательства Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ.
А.А.
Васильев, научный сотрудник отдела
финансового законодательства Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ.
И.В.
Харсеева, младший научный сотрудник отдела
финансового законодательства Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ.
Все
более активное участие Российской
Федерации в мировом финансовом обороте
предопределяет необходимость
присоединения к международным конвенциям,
принятия международных финансово-правовых
обязательств. Это трансформирует
экономическое законодательство,
обеспечивая взаимодействие в его рамках
норм различных финансово-правовых систем,
оказывающих как позитивное, так и
негативное влияние на развитие российской
финансовой системы.
Целесообразно
разработать комплекс правовых мер,
направленных на устранение нарушений в
сфере бюджетной дисциплины на разных
уровнях, на обеспечение стабильности
бюджетных показателей в течение
финансового года и создание системы
реагирования на структурные изменения
экономики.
Защита финансовой системы
должна осуществляться правовыми способами,
среди которых - устранение пробелов
законодательства, принятие
законодательных мер по предотвращению
недобросовестной финансовой конкуренции,
усилению контроля, законности и
правопорядка в финансовой деятельности.
Российская финансовая система включает в
себя организационно-функциональные
институты: финансовое законодательство;
государственные органы, реализующие и
обеспечивающие финансово-правовые
процедуры; взаимодействующие рыночные
организации и механизмы; иные общественные
отношения, охватывающие специальные виды
финансовой деятельности. Финансовая
система РФ представляет собой сложный
конгломерат различных по формам
процессуальных, управленческих,
имущественных и внешнеэкономических
отношений, связанных конституционными
основами бюджетного и налогового
федерализма, единого финансового,
фондового и кредитного рынка, а также
обязательствами перед мировыми
финансовыми структурами.
Система в
целом и по отдельным ключевым блокам
(бюджет, налоги, валюта, банки, страхование,
цены, ценные бумаги, внешний и внутренний
долг и другие) имеет множество недостатков
в правовом регулировании, что мешает России
достичь мирового уровня организации
финансовой деятельности, снижает
инвестиционную привлекательность
российского рынка, препятствует развитию
отношений собственности и
предпринимательству граждан и
организаций.
В зависимости от характера
норм, регулирующих определенные виды
финансовой деятельности в РФ, можно
выделить и проанализировать основные
направления правовой защиты финансовой
системы. Наиболее важными представляются
такие области правовой защиты, как
бюджетная, налоговая, валютная, денежная и
банковская системы, фондовый рынок и рынок
финансовых услуг. Своевременно рассмотреть
и вопросы защиты финансовых интересов
государства как собственника и
предпринимателя, а также защиты финансовой
системы местного уровня как низового звена
реализации финансовой политики
государства.
Правовая защита бюджетной
системы
Постановлением Правительства РФ
от 15 августа 2001 г. N 584 утверждена Программа
развития бюджетного федерализма на период
до 2005 г. Она направлена на достижение целей,
поставленных в посланиях Президента РФ
Федеральному Собранию, в бюджетных
посланиях Президента, касающихся развития
межбюджетных отношений, на реализацию
соответствующих разделов стратегии
развития Российской Федерации на период до
2010 г. и программы социально-экономического
развития страны на среднесрочную
перспективу с учетом результатов
выполнения Концепции реформирования
межбюджетных отношений в РФ в 1999 - 2001 годах,
одобренной Постановлением Правительства
от 30 июля 1998 г. N 862.
Установленные
федеральным законодательством крайне
ограниченные налогово-бюджетные
полномочия органов власти субъектов
Федерации и органов местного
самоуправления позволяют перекладывать
политическую и финансовую ответственность
за сбалансированность территориальных
бюджетов и состояние социальной сферы на
федеральный центр.
Противоречия между
децентрализацией бюджетных ресурсов и
формальной централизацией
налогово-бюджетных полномочий
усугубляются неустойчивостью
макроэкономических условий, слабостью
демократических институтов, неразвитостью
рынков капиталов и низкой мобильностью
факторов производства, завышенными
социальными ожиданиями и требованиями к
государству, резкими различиями в
бюджетной обеспеченности субъектов РФ и
муниципальных образований. Региональные и
местные бюджеты недостаточно прозрачны,
отсутствует целостная система мониторинга
управления государственными и
муниципальными финансами (общественными
финансами), результаты которой были бы
доступны не только органам власти разных
уровней, но и населению, инвесторам и
кредиторам.
Серьезным препятствием
стала неопределенность бюджетного статуса
муниципальных образований и нынешнее
административно-территориальное деление
субъектов Федерации. Организация местного
самоуправления, незавершенность процесса
его становления, недостатки унаследованной
системы административно-территориального
устройства не позволяют провести
полноценную, охватывающую все уровни
бюджетной системы реформу, гарантирующую
финансовую самостоятельность и
ответственность муниципальных
образований.
Механизмы управления
государством посредством аккумуляции
финансовых ресурсов и их перераспределения
требуют четкой системы правового
регулирования, которая придаст им
юридическую форму и определит условия их
эффективного осуществления и защиты. Одно
из направлений защиты бюджетной системы -
определение предмета бюджетного
законодательства Российской Федерации и ее
субъекта.
Дублирование норм
Конституции РФ и федеральных законов в
законах субъектов Федерации возможно. Это
необходимо при воспроизведении принципов,
норм Конституции и федеральных законов,
имеющих первостепенное значение для
развития законодательства. К ним будут
постоянно обращаться при толковании того
или иного акта.
Кроме того, такое
дублирование в бюджетных законах субъектов
Федерации может являться одним из способов
фиксирования иерархических связей между
законодательством субъектов и федеральным
законодательством. Так определяется
законодательная основа действующих актов,
фиксируются взаимосвязи между
нормативными правовыми актами,
регулирующими одну и ту же сферу бюджетных
отношений.
В то же время
нецелесообразным представляется
воспроизведение бюджетных норм одних
текущих законов в других. В процессе
толкования и правоприменения тематически
связанные законы подлежат изучению в
полном объеме и в тех случаях, когда
отдельные нормы одного закона
воспроизводятся в другом. Однако
дублирование норм бюджетного
регулирования различными законами
неоправданно увеличивает их текст,
затрудняет поиск специальных бюджетных
процедур и приемов.
Прямое дублирование
в законах субъектов РФ норм федерального
законодательства по предметам
исключительного ведения Российской
Федерации, указанным в ст. 71 Конституции,
нецелесообразно. Федеральные
конституционные законы и федеральные
законы, принятые по предметам ведения РФ,
имеют прямое действие на всей территории
Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции
РФ).
Дублирование в законах субъекта
Федерации норм федеральных законов,
направленных на реализацию полномочий
федеральных органов государственной
власти по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов,
указанным в ст. 72 Конституции, тоже
нецелесообразно.
Дублирование норм
федерального законодательства по
предметам совместного ведения
представляется возможным, если в законах
субъектов РФ будут воспроизводиться нормы,
определяющие общие принципы правового
регулирования, которые получат дальнейшую
детализацию и развитие. При этом должна
сохраняться иерархическая связь между
нормами федерального законодательства и
законодательства субъектов. В то же время
необходимо избегать излишнего
текстуального повторения положений
федерального законодательства.
Что
касается самостоятельной юридической силы
норм федерального законодательства,
продублированных в законах субъектов, то
главенствующими здесь являются положения
Конституции РФ. Так, Конституция и
федеральные законы имеют верховенство на
всей территории Российской Федерации (ч. 2
ст. 4 Конституции РФ).
В условиях
рыночной экономики защита бюджетных
отношений становится одним из главных
направлений их правового регулирования.
Через применение средств правовой защиты
государство стремится не только искоренить
нарушения бюджетной дисциплины, но и
обеспечить стабильность показателей в
течение финансового года, их реагирование
на все структурные изменения в
экономике.
Правовая защита бюджетной
системы как части финансовой системы в
значительной мере определена Бюджетным
кодексом РФ, разработанным в соответствии с
Конституцией. Однако этот акт не определяет
многих принципиальных аспектов защиты
финансовой системы страны. Необходимо
рассмотреть вопрос с различных точек
зрения. Это обусловливается и характером
бюджетных отношений, когда под бюджетной
системой понимается основанная на
экономических отношениях и
конституционных основах государственного
бюджетного устройства и бюджетного
процесса, регулируемая нормами бюджетного
права совокупность федеральных бюджетов,
бюджетов субъектов Федерации, местных
бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).
Во-первых, защита бюджетной системы должна
осуществляться в соответствии с задачами
повышения роли российского капитала и
денежного оборота в инвестиционных и
социальных проектах, в зависимости от места
бюджетной системы как гаранта в
операционных расчетах, финансировании
торгового и фондового оборота согласно
международным обязательствам Российской
Федерации и в интересах России. В ст. 15
Конституции установлено, что международные
договоры - составная часть правовой системы
РФ, поэтому международные
финансово-правовые акты (о взаимной защите
капиталовложений, о предотвращении
двойного налогообложения, кредитные
договоры, договоры о финансовой помощи и
т.п.) должны согласовываться с российскими
бюджетно-правовыми нормами и не
противоречить им. На практике
международные бюджетные обязательства
(например, по ГКО или по принадлежащим
государству акциям) зачастую принимаются
без согласования с национальным бюджетным
законодательством, что приводит к
нанесению ущерба российскому бюджету,
рынку финансовых услуг и фондовому
рынку.
Мировой опыт показывает, что ради
безопасности бюджетной системы развитые
страны "отслеживают" в других странах
доходы, связанные с национальным
производством, и обязывают
налогоплательщиков уплачивать в
национальные бюджеты налоги с доходов,
полученных за рубежом, даже если
международный договор разрешает платить
налоги по месту получения дохода. Во многих
странах для защиты бюджетных интересов и
национальной экономики существует запрет
на продажу иностранцам акций стратегически
важных природоресурсовых и энергетических
корпораций.
В России такой запрет часто
нарушается из-за отсутствия эффективного
финансового и бюджетного контроля за
международными контрактами по
купле-продаже (залогу) фондовых ценностей,
за применением норм законодательства о
приватизации, бюджетном финансировании,
рынке ценных бумаг.
Во-вторых, для
защиты российской бюджетной системы
следует законодательно урегулировать
общий порядок зачисления в бюджеты
различного уровня безвозмездных
перечислений от физических и юридических
лиц, международных организаций,
правительств иностранных государств (ст. 45
БК РФ). В частности, это касается вопросов,
какие органы могут принимать денежные
взносы в бюджеты РФ или государственные
внебюджетные фонды, в каком порядке они
перечисляются. Сегодня такие безвозмездные
перечисления в некоторых случаях
облагаются налогами или бесконтрольно
распределяются, либо нарушается их целевое
назначение.
В-третьих, актуальным для
обеспечения интересов российской
финансовой системы является
урегулирование вопроса об обращении
взыскания иностранных кредиторов
(физических и юридических лиц,
международных организаций и правительств
иностранных государств) на денежные
средства государственных и местных
бюджетов и государственных внебюджетных
фондов. Пунктом 5 ст. 286 БК РФ
предусматривается возможность обращения
взыскания при отсутствии на бюджетных
счетах Федерального казначейства (и его
территориальных органов) на иное имущество.
На практике это может привести к обращению
взыскания на федеральное государственное
имущество организаций, предприятий и
учреждений, что с правовой точки зрения
весьма сомнительно, поскольку бюджетные
правоотношения являются сугубо денежными.
Вероятно, следует рассмотреть вопрос о
возможности исключения из п. 5 ст. 286 БК слов
"либо обращение взыскания на иное
имущество" или более точно
конкретизировать случаи такого
обращения.
В-четвертых, правовую защиту
бюджетной системы на уровне РФ следует
осуществлять в части защиты сохранности
денежных средств государственных
внебюджетных фондов. Необходимо установить
ограничения по распоряжению денежными
средствами страховых фондов для оплаты
государственных долгов или для
коммерческого финансирования. Наметилась
тенденция придания Пенсионному фонду и
другим фондам социального страхования
статуса коммерческих организаций. В
мировой практике денежные средства
негосударственных фондов социального
страхования участвуют в обороте на
финансовом рынке. Однако государственные
фонды социального страхования не имеют
права рисковать деньгами и инвестируют
свои средства только при гарантиях
Правительства и по специальным социальным
программам.
Важной формой правовой
защиты бюджетной системы является
обеспечение эффективности норм бюджетного
законодательства на различных уровнях
бюджетного регулирования.
Государственной целостностью Российской
Федерации определяется единство ее
бюджетной системы. Несмотря на ее
многоуровневый характер и большую степень
самостоятельности бюджетов, все они
подчиняются общим требованиям бюджетного
законодательства, которые составляют
правовую основу регулирования бюджетных
отношений. Правовая основа неизменно
существует на всех уровнях правового
регулирования.
