Политическая партия: понятие и цели. к принятию закона о партиях
К ПРИНЯТИЮ ЗАКОНА О ПАРТИЯХ
В.В.
ЛАПАЕВА
Лапаева Валентина Викторовна -
доктор юридических наук, главный научный
сотрудник ИЗиСП.
Новая законодательная
стратегия развития многопартийности,
заложенная в основу принятого летом 2001 года
Федерального закона "О политических
партиях", свое наиболее концентрированное
выражение нашла в его преамбуле, где
обозначены цели, и в ст. 3, где
сформулировано понятие политической
партии. Анализ правового смысла этих
положений позволяет получить достаточно
полное представление об основных
ориентирах отечественного законодателя в
сфере развития многопартийности.
1.
Преамбула:
формулировка целей Закона
Текст преамбулы Закона гласит: "В
Российской Федерации признаются
политическое многообразие,
многопартийность. Исходя из этого
конституционного принципа государством
гарантируется равенство политических
партий перед законом независимо от
изложенных в их учредительных и
программных документах идеологии, целей и
задач.
Государством обеспечивается
соблюдение прав и законных интересов
политических партий".
Таким образом, в
преамбуле названы две цели: 1) обеспечение
гарантий равенства политических партий
перед законом независимо от изложенных в их
учредительных и программных документах
идеологии, целей и задач и 2) обеспечение
соблюдения прав и законных интересов
политических партий.
Первая цель Закона
связывается в преамбуле с закрепленными в
Конституции РФ (ч. 3 ст. 13) принципами
политического многообразия и
многопартийности. При этом обращают на себя
внимание два обстоятельства. Во-первых, в
качестве исходной основы правового
регулирования многопартийности в
преамбуле обозначены не все
конституционные положения, касающиеся
политических партий. Конституция РФ (в
отличие от подавляющего большинства
постсоциалистических конституций и многих
конституций стран Западной Европы,
принятых после Второй мировой войны) не
содержит специальных положений,
закрепляющих конституционно - правовой
статус политических партий. Однако,
поскольку политические партии трактуются в
Законе как вид общественных объединений
(ст. 3), на них распространяются нормы,
определяющие конституционно - правовой
статус общественных объединений. Речь идет
о положениях Конституции, закрепляющих
свободу деятельности общественных
объединений (ст. 30), равенство общественных
объединений перед законом (ч. 4 ст. 13), запрет
на создание и деятельность общественных
объединений, цели или действия которых
носят антиконституционный характер (ч. 5 ст.
13).
Отсюда следует, что обозначенные в
преамбуле в качестве целей данного Закона
гарантии равенства партий перед законом
являются конкретизацией не столько
принципов политического многообразия и
многопартийности, сколько
конституционного положения о равенстве
общественных объединений перед законом (ч. 4
ст. 13), а также конституционного принципа
идеологического многообразия (ч. 1 ст. 13),
поскольку речь в преамбуле идет о равенстве
партий независимо от изложенных в
программе партии идеологии, целей и задач.
То обстоятельство, что принципы
политического многообразия и
многопартийности указаны в преамбуле
Закона в ненадлежащем контексте и не
получили в ней адекватной конкретизации, не
было результатом юридико - технической
ошибки законодателя. Сознательная
установка законодателя на такой подход к
трактовке данных принципов достаточно ясно
прослеживается в ряде положений Закона, и
прежде всего в законодательной дефиниции
политической партии, закрепленной в ст. 3.
Другой момент, который заслуживает
внимания, - это то, что положение преамбулы о
"равенстве... партий перед законом
независимо от изложенных в их
учредительных и программных документах
идеологии, целей и задач" не согласуется с
системой положений Конституции РФ,
касающихся политических партий. Анализ
этих положений в их системной взаимосвязи
свидетельствует о том, что равенство партий
(как и других общественных объединений)
перед законом, а также свобода выбора ими
своих идеологических ориентиров
ограничены в Конституции определенными
условиями, закрепленными в ч. 5 ст. 13 (где
"запрещается создание и деятельность
общественных объединений, цели или
действия которых направлены на
насильственное изменение основ
конституционного строя и нарушение
целостности Российской Федерации, подрыв
безопасности государства, создание
вооруженных формирований, разжигание
социальной, расовой, национальной и
религиозной розни"). Без таких оговорок
соответствующее положение преамбулы
рассматриваемого Закона искажает правовой
смысл конституционно - правового статуса
политических партий как особого вида
общественных объединений.
При
формулировке второй цели Закона
("обеспечение соблюдения прав и законных
интересов политических партий")
законодатель в преамбуле говорит лишь о
правах и интересах партий. При этом
отсутствует указание на их обязанности
перед обществом и государством и прежде
всего на обязанность действовать в рамках
тех конституционно - правовых ограничений,
которые накладывает ч. 5 ст. 13 Конституции
РФ. Такой подход может привести к искажению
правового статуса политических партий, в
основе которого должен лежать надлежащий
баланс прав и обязанностей.
На мой
взгляд, с учетом того, что Конституция РФ не
содержит каких-либо специальных положений
о политических партиях, в преамбуле Закона
следовало бы перечислить все положения
Конституции РФ, относящиеся к политическим
партиям, указав, что целью Закона является
обеспечение конституционных принципов
политического многообразия,
многопартийности, свободы деятельности
политических партий, равенства
политических партий перед законом, а также
гарантий их конституционности в смысле ч. 5
ст. 13 Конституции РФ.
Разумеется, не все
отмеченные выше недостатки преамбулы
отразились негативным образом на тексте
Закона. В целом можно сказать, что его
правовой потенциал значительно выше того
весьма ограниченного правового смысла,
который присутствует в преамбуле.
2.
Статья 3 Закона:
понятие политической
партии
Рассмотрим основные положения
данной статьи, которые заключаются в
следующем:
"1. Политическая партия - это
общественное объединение, созданное в
целях участия граждан Российской Федерации
в политической жизни общества посредством
формирования и выражения их политической
воли, участия в общественных и политических
акциях, в выборах и референдумах, а также в
целях представления интересов граждан в
органах государственной власти и органах
местного самоуправления.
2.
Политическая партия должна отвечать
следующим требованиям:
политическая
партия должна иметь региональные отделения
более чем в половине субъектов Российской
Федерации, при этом в субъекте Российской
Федерации может быть создано только одно
региональное отделение данной
политической партии;
в политической
партии должно состоять не менее десяти
тысяч членов политической партии...
4.
Цели и задачи политической партии
излагаются в ее уставе и программе.
Основными целями политической партии
являются:
формирование общественного
мнения;
политическое образование и
воспитание граждан;
выражение мнений
граждан по любым вопросам общественной
жизни, доведение этих мнений до сведения
широкой общественности и органов
государственной власти;
выдвижение
кандидатов на выборах в законодательные
(представительные) органы государственной
власти и представительные органы местного
самоуправления, участие в выборах в
указанные органы и в их работе".
Первое,
на что следует здесь обратить внимание, -
это то обстоятельство, что политические
партии определяются в Законе как особый вид
общественных объединений. Такой подход
является общепризнанным как в зарубежной,
так и в отечественной юридической
литературе и правовой практике <*>. Тем не
менее данное понимание природы
политической партии, по существу, было
поставлено под сомнение в проекте ФЗ "О
политических партиях", внесенном в
Государственную Думу Президентом РФ в
декабре 2000 года. В законопроекте партия
определялась как "добровольное объединение
граждан Российской Федерации, созданное с
целью участия в политической жизни
общества...".
--------------------------------
<*>
Показательно, что такой авторитетный в
области зарубежного партийного права
автор, как Ю.А. Юдин, анализируя понятие
политической партии, сформулированное им
на основе анализа современного
законодательства о партиях (где под партией
понимается "общественное объединение,
главной целью участия которого в
политическом процессе является завоевание
и осуществление... государственной
власти..."), даже не считает нужным
остановиться на характеристике партии как
общественного объединения, полагая данное
обстоятельство само собой разумеющимся
(см.: Юдин Ю.А. Политические партии и право в
современном государстве. М., 1998. С. 37 -
38).
Обосновывая предлагаемые изменения в
позиции отечественного законодателя, один
из разработчиков проекта закона,
заместитель председателя Комитета по делам
общественных объединений и религиозных
организаций, член фракции "Единство" А.В.
Чуев доказывал, что политическую партию
следует считать не общественным, а публично
- правовым объединением граждан, поскольку
"в отличие от всех других общественных
объединений, ее деятельность должна быть
публичной. Тогда как деятельность любого
другого общественного объединения
совершенно не обязана быть публичной и все
граждане совершенно не обязаны о ней знать.
Деятельность партии должна быть публичной
для того, чтобы она действовала в рамках
закона, поскольку партия борется за
государственную власть, за то, чтобы быть
представленной в этой власти и определять
политику государства" <*>.
--------------------------------
<*> Чуев А.В. Что
такое партия? // Выборы. Законодательство и
технологии. 2000. N 12. С. 16.
Данная
аргументация представляется
неубедительной. Прежде всего, здесь неясно,
с чем именно автор связывает публичный
характер партии. Если с тем, что она должна
действовать "в рамках закона, поскольку
партия борется за государственную власть",
то этого явно недостаточно, так как в рамках
закона должно действовать любое
общественное объединение. Если публичный
характер партии определяется тем, что "ее
деятельность должна быть публичной" и все
граждане "обязаны о ней знать", то это
неверно. Публичной является деятельность и
иных общественных объединений (например,
благотворительных организаций, профсоюзов
и т.д.). И хотя законодательство,
регламентирующее деятельность
общественных объединений, имеет
комплексный характер, оно в целом относится
к публично - правовой сфере и представляет
собой самостоятельный институт
конституционного права. А что касается
утверждения, что деятельность партии носит
публичный характер, потому что все граждане
"обязаны о ней знать", то оно не
соответствует действующему
законодательству. Граждане вовсе не
обязаны знать что-либо о той или иной
партии, но они имеют право знать о ней, как,
впрочем, они имеют право знать о любом из
общественных объединений, поскольку,
согласно ст. 15 ФЗ "Об общественных
объединениях", деятельность этих
объединений должна быть гласной, а
информация об их учредительных и
программных документах - общедоступной.
Подобные расхождения в подходах к
законодательной дефиниции партии имеют
далеко идущие последствия, поскольку
задают принципиально разные векторы
концептуального и юридико - нормативного
развития данного понятия. Эти
принципиальные расхождения в подходах к
понятию политической партии связаны прежде
всего с различиями в трактовке
взаимосвязей партии с обществом и
государством. Если политическая партия
рассматривается как общественное
объединение, то она трактуется как
общественная структура, сформировавшаяся в
недрах гражданского общества, выражающая
политически значимые интересы
определенных слоев общества и стремящаяся
к представлению этих общественных
интересов в органах государственной
власти. Здесь акцент делается на прочной
связи партии с обществом, на ее
ответственности перед сформировавшим ее
обществом и на ее функции посредника во
взаимоотношениях между обществом и
государством. В понятии же политической
партии как некоего "публично - правового
объединения граждан" нет указания на связь
партии с обществом, что дает возможность
для более тесной увязки партии с
институтами публичной власти. Подобная
трактовка понятия партии весьма удобна, в
частности, для теоретико - правового
оправдания такого специфического феномена
российской партийной жизни, как "партии
власти", которые представляют собой
квазиобщественные структуры, созданные в
значительной мере усилиями исполнительной
власти. Последовательное логическое
развитие и практическая реализация данного
подхода могут привести к огосударствлению
партий, отрыву их от общества, превращению
их в инструмент манипулирования обществом
и, в конечном итоге, к усилению отчуждения
общества от государства. С правовой точки
зрения такой подход опасен прежде всего
потому, что выводит партии из-под действия
ст. 13 Конституции РФ, закрепляющей
равенство общественных объединений перед
законом и запрет на их антиконституционную
деятельность.
То обстоятельство, что
законодатель в этом вопросе не пошел по
пути, предложенному в президентском
законопроекте о партиях, и вернулся к уже
принятой до этого в действующем
законодательстве трактовке партии как
общественного объединения, существенно
улучшило Закон, расширило возможности
либерально - правовой интерпретации целого
ряда его положений. Важно и то, что при
трактовке политической партии как
общественного объединения
законодательство о партиях вписывается в
сложившееся правовое пространство, которое
охватывает комплекс положений Конституции
РФ, закрепляющих конституционно - правовой
статус общественных объединений, а также
систему норм, регулирующих создание и
деятельность таких организационно -
правовых структур, как некоммерческие
организации и общественные объединения.
Таким образом выстраивается четкая цепочка
последовательно конкретизируемых правовых
понятий: некоммерческая организация как
родовая структура по отношению к
общественным объединениям (согласно ст. 2 ФЗ
"О некоммерческих организациях" <*> это
"организация, не имеющая извлечение прибыли
в качестве основной цели своей
деятельности и не распределяющая
полученную прибыль между участниками"),
далее следует общественное объединение
(которое в соответствии со ст. 5 ФЗ "Об
общественных объединениях" <**>
представляет собой "добровольное,
самоуправляемое, некоммерческое
формирование, созданное по инициативе
граждан, объединившихся на основе общности
интересов для реализации общих целей,
указанных в уставе общественного
объединения") и, наконец, - политическая
партия как специфический вид общественных
объединений.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 25 - 26, 145.
<**> См.: СЗ
РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Специфика партии как
особого вида общественных
