Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан
имуществе, об объекте права собственности и
иных прав на землю <*>.
--------------------------------
<*> См.: Лекции по
гражданскому праву / Под ред. О.Н. Садикова.
М.: Инфра-М, 2004.
В соответствии с ч. 3 ст. 3 ЗК
РФ имущественные отношения по владению,
пользованию и распоряжению земельными
участками, а также по совершению сделок с
ними регулируются гражданским
законодательством, если иное не
предусмотрено земельным, лесным, водным
законодательством, законодательством о
недрах, об охране окружающей среды,
специальными федеральными законами. Этими
требованиями ГК РФ и ЗК РФ определяется
соотношение частных и публичных средств
регулирования земельных отношений, которое
в концептуальном плане может
проецироваться и на другие сферы
экологических (природоресурсных)
отношений, имеющих общественное
значение.
Нормами Гражданского и
Земельного кодексов, которые
систематически подвергаются сомнениям и
новым обсуждениям, почти все сказано о
разграничении действия гражданского и
земельного права, иного природоресурсного
права, о закреплении и формулировании
публично-правовых и частноправовых средств
обеспечения конституционных и иных
экологических прав граждан, указанных выше.
Эти нормы ГК РФ и ЗК РФ, почерпнутые из
западноевропейского законодательства, не
только категоричны и обязательны для
исполнения всеми и повсеместно, но и полны
здравого смысла, поскольку в ХХI веке
проблемы выживания человека в современной
естественной среде приобретают глобальный
характер. Еще древние римляне считали, что
солнце, море, воздух (ветер) и текущая вода
должны принадлежать всем, а сегодня
публичный контроль за природопользованием
в идеале приобретает еще большее значение,
если его не противопоставлять
экологическим правам граждан.
Недра,
кроме общераспространенных полезных
ископаемых, принадлежат Российской
Федерации, и здесь верховенство
публично-правовых средств в защите
экологических прав граждан неоспоримо, что
и предусматривается в Законе РФ "О недрах"
1992 г., в котором имеется их полный перечень,
хотя и не всегда используемый, но
включаемый в жизнь (оборот) в зависимости от
административных и иных реформ.
Лицензирование и квотирование
государством недропользования,
государственный контроль за геологическим
изучением и разработкой недр,
налогообложение добычи полезных
ископаемых составляют отработанный
механизм осуществления права публичной
собственности на недра <*>.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий
к Закону Российской Федерации "О недрах" /
Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма,
2000.
Однако в СМИ отмечаются разрыв между
провозглашением недр публичным достоянием
и реализацией этой декларации,
недостаточное использование публичных
средств воздействия на недропользователей
в целях обеспечения прав других граждан РФ -
условных сособственников недр, если
признавать, как в доперестроечные времена,
государственное почти общенародным.
Попытки подготовки и принятия новых
редакций названного Закона не касаются
главного - функционирования эффективного
механизма осуществления государственной
федеральной собственности на недра; здесь
нужны скорее не столько новые предписания
или повторение более сильными выражениями
прежних, сколько государственная и
общественная воля и стремление к ее
неуклонному выполнению.
Такая воля
проявляется в последнее время в наведении
порядка в водоохранных зонах, в которых
земля в соответствии с Водным кодексом РФ
1995 г. не изымается из частной собственности,
но на которой ограничивается
природопользование в публичных интересах
охраны водных объектов и иных
природопользователей. В ВК РФ
предусмотрены муниципальная и частная
собственность на обособленные водные
объекты, то есть небольшие по площади,
искусственные, не имеющие гидравлической
связи с другими объектами (непроточные)
водоемы, расположенные на земельных
участках, принадлежащих на праве частной
собственности. Изменения и дополнения ВК РФ
2004 г. привели к сосредоточению остальных
водных объектов в ведении Российской
Федерации.
Дискуссии вокруг новой
редакции ВК РФ, внесенной Правительством РФ
и обсуждаемой в Государственной Думе РФ в
2005 году, сводятся в основном к снижению роли
лицензирования водопользования,
увеличению значения договора о
водопользовании, установлению
расположения и максимальной площади
обособленных водных объектов, которые
могут находиться в частной собственности. И
здесь уяснение соотношения
публично-правовых и частноправовых средств
обеспечения водных и иных экологических
прав граждан, внедрение либеральных
рыночных идей приобретают не столько
теоретическое, сколько практическое
значение.
С одной стороны, заключение
договора о водопользовании, где одной
стороной являются уполномоченный
государственный орган, его должностные
лица - представители монопольного
собственника в лице РФ, ненамного смягчает
и улучшает положение водопользователя,
которому почти все равно: либо сначала
получать у чиновников лицензию, а потом на
ее основании составлять договор, либо сразу
с ними же составлять договор. Здесь важна
скорее не подмена лицензии договором, а
прозрачность, альтернативность, гласность
его заключения в интересах соблюдения
экологических прав не только одного
заключающего договор водопользователя, а в
целях обеспечения экологических прав всех
заинтересованных водо- и
природопользователей <*>.
--------------------------------
<*> См.: Михеев Н.Н. и
др. Комментарий к водному законодательству
Российской Федерации // РГ. 2001; Комментарий к
Водному кодексу Российской Федерации / Под
ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ,
1997.
Специфическими публичными средствами
защиты водных прав граждан являются:
управление водными ресурсами по
бассейновому принципу, государственный
водный мониторинг, бассейновые соглашения,
функционирование бассейновых советов,
установление водоохранных зон и защитных
полос, регламентация целей использования
вод (подобно публичному определению и
установлению семи категорий и целей
использования земель). Возможность и
необходимость восстановления изъятых из
окружающей среды либо сброшенных в
окружающую среду вод (в отличие от
невозможности восстановления
использованных минеральных ресурсов)
предполагают взыскание государством платы
за потребление и загрязнение вод,
применение указанных выше и поиск новых
публично-правовых средств защиты
экологических прав большинства граждан.
Некоторый парадокс заключается в том, что
частноправовые средства их защиты,
отработанные за тысячелетия, выглядят
четче, могут быть нагляднее, легче
подвергаются судебной защите и в
конкуренции с публично-правовыми
средствами в условиях разложения
нравственности, слабости государственного
аппарата могут быть порой предпочтительнее
(как и в других сферах
природопользования).
Не менее
конфликтны применение и соотношение
публичных и частных средств защиты лесных
прав граждан. В Лесном кодексе РФ 1997 г.
предусматривается экологическое значение
леса, под которым понимаются совокупность
деревьев, кустарников, земли под ними,
животного мира, а уже потом древесина - на
корню (отношения по поводу нее регулируются
лесным и иным природоресурсным
законодательством) и срубленная (по поводу
нее имущественные отношения регулируются
гражданским законодательством). Это не
должно противоречить тому, что в
регулировании публичных лесных отношений
могут применяться частноправовые
имущественные средства. Но нацеленность
лесов на общее лесо-, природопользование, на
экологические, природоохранные задачи
обусловливает взвешенность соотношения
этих средств, недопущение их вульгарного
огульного толкования в сторону
частноправовых.
А оно порой
просматривалось. Пару лет назад
Минэкономразвития России вносилось
предложение о приватизации лесов, в том
числе имеющих защитное значение
(пригородных, водоохранных,
ореховопромысловых, придорожных и др.).
Подразумевались пополнение федерального
бюджета, развитие рыночных отношений,
наведение в лесах порядка, повышение
эффективности вырубок, недопущение
бесконтрольного вывоза древесины за рубеж.
Доводы выглядели неубедительными:
добавление в бюджет нескольких миллиардов
рублей не решало проблем восстановления
социальных фондов; эффективность
государственного управления лесами и
контроля за лесопользованием, за
выполнением требований лесного
законодательства не снималась с повестки
дня. Самое главное - потребители древесины
вовсе не претендовали на покупку лесных
земель, в этом случае им предстояло ждать
лесовосстановления полвека и больше, для
своих внуков и правнуков; гораздо выгоднее
скупать древесину для вырубки на корню,
арендовать лесные участки. Приватизация
лесов преследовала цель не промышленного
производства древесины, а бытовое и иное
строительство на лесных участках.
Российская и зарубежная общественность (в
Турции 90 процентов лесов принадлежит
государству, в промышленно развитых
странах констатируется тенденция
национализации лесов) проявили активность.
В декабре 2004 г. законодатель запретил
приватизацию лесов независимо от сроков
аренды лесных земель и пошел в настоящее
время по пути повышения прозрачности и
конкурентности процессов на торгах,
аукционах по продаже древесины на корню,
предоставления лесных земель в аренду или
перевода в нелесные после проведения
государственной экологической экспертизы
и удостоверения дальнейшей ненужности
конкретных лесов, нецелесообразности
использования лесных земель в публичных
целях. Максимальная и непосредственная
включенность лесов в природную, окружающую
человека среду, их природоохранный,
природозащитный характер диктуют
осторожный, взвешенный подход к внедрению и
соотношению публичных и частных средств
защиты прав граждан. Массовый характер
лесных и иных экологических прав граждан не
обязательно предполагает массовость
публичных средств защиты этих прав. С
другой стороны, внимание общества к защите
лесных прав граждан обусловливает
тщательный баланс средств и методов их
защиты <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Семьянова А.Ю. Комментарий к Лесному
кодексу Российской Федерации. М.:
Юстицинформ, 2005; Комментарий к Лесному
кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А.
Боголюбова. М.: Норма, 1997.
Соотношение
публично-правовых и частноправовых средств
защиты прав граждан в области
использования и охраны животного мира
также достаточно сложно. Определяющим
здесь является то, что животный мир
согласно Федеральному закону "О животном
мире" 1995 г. принадлежит государству в лице
РФ и субъектов РФ, которые предоставляют
гражданам разрешения (лицензии) на охоту,
рыболовство и иное изъятие объектов
животного мира из естественной среды
обитания. Укрепление государственности и
выстраивание вертикали власти приводят к
большему сосредоточению регулирующих
функций в ведении Охотдепартамента
Минсельхоза России и уменьшению их в
общественных объединениях и на местах.
Как только объекты животного мира
изымаются из окружающей среды, они
становятся не "объектами", а животными,
имуществом, отношения по поводу которых
регулируются не экологическим с
публично-правовыми средствами
регулирования, а гражданским
законодательством с преимущественно
частноправовыми средствами защиты.
Аналогично воды, изъятые из окружающей
среды, становятся водой, текущей по трубе,
использование и охрана которой подчиняются
имущественным, а не экологическим правилам,
которая из важнейшего экологического
фактора превращается в объект гражданского
оборота <*>.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий к Федеральному закону
"О животном мире" / Под ред. С.А. Боголюбова.
М.: Юстицинформ, 2003.
На атмосферный воздух
право собственности пока не объявлено, но
исходя из того, что государство
устанавливает квоты на его загрязнение,
подписывает международные соглашения о
своих обязательствах по контролю и
загрязнению воздуха (Киотский протокол),
взыскивает штрафы с физических и
юридических лиц за превышение выбросов в
атмосферу, устанавливает правила поведения
в области охраны атмосферного воздуха,
государство становится "продавцом воздуха",
гарантом и защитником прав граждан на
чистый воздух. Владельцы источников
загрязнения воздуха, в том числе шумового,
отвечают перед обществом за состояние
окружающей среды, однако только будущее
покажет оптимальность соотношения здесь
различных средств обеспечения прав
граждан.
Однозначные выводы по поднятой
теме сделать нелегко. Если экологические
права граждан признаны массовыми,
принадлежащими всем, носящими социальный,
демократический характер, закрепленными в
Конституции и законах РФ, то и их реализация
должна включаться в обеспечение
экологического правопорядка, носить
открытый, публичный, стабильный характер,
подвергаться общественному,
муниципальному, государственному
управлению и контролю. Все средства для
этого хороши. По либеральным доктринам
"свое" используется и защищается лучше, чем
общее; но сформированы и перспективны ли
надлежащие механизмы этой лучшей защиты в
области экологии? Не захлестнет ли частное
природовладение национальные, глобальные
интересы, приведя к гибели цивилизации? Не
является ли природа с ее достаточно
размытыми и нечеткими границами (кроме
земельных участков), взаимосвязанными
ресурсами и объектами вещью, которая
призвана объединить многонациональный
народ как единственный источник власти не
на словах, а на деле? Инвентаризация, анализ,
диалектическое, компетентное сочетание и
использование публично-правовых и
частноправовых средств охраны окружающей
среды и обеспечения экологических прав
помогут спасти нашу природу от
деградации.
Журнал российского права,
2005, N 7
