Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан
В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ
ГРАЖДАН
С.А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов Сергей
Александрович - заведующий отделом
аграрного и экологического
законодательства ИЗиСП, профессор,
заслуженный деятель науки РФ, доктор
юридических наук.
Реализация
экологических прав граждан, качество
окружающей среды и организация
рационального природопользования
приобретают все большее значение ввиду
обостряющихся противоречий вокруг
полезных ископаемых, недр мирового океана,
запасов пресной воды и других природных
ресурсов. Слагаемыми экологического
кризиса становятся повсеместное
сокращение пашни и других
сельскохозяйственных угодий, снабжение
некондиционными продовольствием и
лекарствами, уменьшение биоразнообразия на
планете, задымленность городов
автомобильными выхлопами и промышленными
выбросами, бесконтрольная вырубка лесов и
иной растительности.
Среди признанных
законом и государством высших ценностей
экологические права граждан постепенно
выходят на первые места. Экологические
проблемы являются в ХХI веке важнейшими
гуманитарными проблемами, решение которых
напрямую связано с основными условиями
проживания, благополучия и процветания
граждан, обеспечением их права на достойную
жизнь в условиях благоприятной природной
среды. Возможности каждого пользоваться
земельным участком, потреблять чистую воду,
дышать отвечающим необходимым параметрам
воздухом, свободно посещать леса и проч.
входят в набор неотъемлемых прав, интересов
человека и гражданина, на которые он может
рассчитывать при рождении.
Государства,
провозгласившие подобные цели и социальные
права, - а Россия является именно таким
государством, поскольку в ст. 7, 17 и 42
Конституции РФ закрепила эти
фундаментальные условия жизни и
экологические права - призваны принимать
активные меры для реализации указанных
конституционных норм-принципов, положений
и предписаний. Государство, взявшее на себя
обязанности признавать, соблюдать и
защищать права и свободы человека, в том
числе экологические права и интересы своих
граждан (человека, каждого?!), должно считать
выполнение этих обязанностей своими
первостепенными целями и долгом <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бринчук М.М.
Теоретические основы экологических прав
человека // Государство и право. 2004. N
5.
Вместе с тем эти национальные,
государственные цели по защите
экологических прав каждого зачастую трудно
отделить от целей мирового сообщества, так
как природа и ее составляющие - атмосферный
воздух, текущие воды, перелетные птицы и
иные мигрирующие животные - не имеют и не
признают административных и
государственных границ, предполагают
приложение усилий всех государств для
своей защиты. В соответствии с
общепризнанными принципами и нормами
международного права государства отвечают
перед своими народами за использование
природных ресурсов и обязуются не
причинять экологического вреда другим
государствам, сообща решать экологические
трудности в интересах обеспечения прав
каждого на благоприятную среду, применяя
публичные средства для обеспечения
международного экологического
правопорядка.
Изложенное
непосредственно проецируется на сочетание
и совокупность публичных и частных средств
признания и защиты экологических прав,
имеющих не только частный, но и
региональный, национальный и
наднациональный характер. Человек,
общество, государство должны быть взаимно
заинтересованы в благоприятной окружающей
среде и использовании надлежащих средств
обеспечения этих взаимных прав и
интересов.
В течение семидесяти лет в
нашей стране в сфере охраны природы и
природопользовании использовались
преимущественно публичные средства.
Частные же, по крайней мере концептуально
(не в действительности), отвергались и
применялись по остаточному принципу. Кроме
того, центр внимания переносился в основном
на обязанности, в том числе экологические, и
не столько государства, сколько граждан.
Целесообразно преодолеть инерцию
обыденного сознания, когда публичные меры
считаются консервативными, отсталыми,
классовыми, а частные - передовыми,
демократическими, народными. В экологии эти
понятия во многом размыты, а одними из
основных критериев использования правовых
средств становятся их эффективность и
справедливость <*>.
--------------------------------
<*> См.: Васильева
М.И. Публичные интересы в экологическом
праве. М., 2004.
Сопоставление публичных и
частных средств обеспечения личных,
субъективных прав граждан вызывает
сложности из-за некоторой противоречивости
самих понятий и терминов, целей и средств их
достижения. Вместе с тем рассмотрение и
сопоставление таких средств в настоящее
время весьма актуально в целях
установления их баланса, устранения
имеющихся и недопущения новых перекосов и
крайностей, для формирования оптимального
природоохранного механизма, направленного
на обеспечение экологических прав граждан,
полномочий общества и государства, которые
в природной сфере не могут быть разделимы,
не должны быть полностью разорваны или даже
противопоставлены друг другу. Надо учесть
также усиление в промышленно развитых
странах публичных средств охраны
окружающей среды и экологических прав,
признание природных благ национальным
достоянием: вредные производства выносятся
за пределы территорий, не подписываются и
не признаются обременяющие собственную
природу международные соглашения, в
использовании и охране уникальных и ценных
природных объектов и ресурсов получают
приоритет публичные права и интересы.
Меры, направленные на обеспечение
экологических прав, на сохранение и
восстановление природной среды, носят
прежде всего экономический характер,
однако многое из экономического механизма
охраны окружающей среды получает отражение
в праве, в законодательстве. Немаловажно
закрепление в правовых нормах компетенции,
структуры, функций государственных и
муниципальных органов, общественных
объединений, участвующих в охране природы и
организации рационального
природопользования. Большинство
организационных, экономических и иных
средств обеспечения и защиты экологических
прав регулируется правовыми средствами,
которые носят частноправовой и
публично-правовой характер. Грани и
различия между публично-правовыми и
частноправовыми средствами (методами)
достаточно условны, но все-таки различимы и
требуют более подробного изучения, анализа,
дифференцированного применения в
интересах настоящего и будущих
поколений.
Обеспечение реализации
экологических прав осуществляется нормами
природоохранного, природоресурсного и иных
отраслей российского права <*>.
Традиционно природоохранное право и
законодательство представлены в нормах и
статьях Федеральных законов "Об охране
окружающей среды" 2002 г., "Об экологической
экспертизе", "О природных лечебных ресурсах,
лечебно-оздоровительных местностях и
курортах", "Об особо охраняемых природных
территориях", "Об использовании атомной
энергии" 1995 г., "О радиационной безопасности
населения" 1996 г., "Об отходах производства и
потребления" 1998 г. и т.п. В этих и других
актах законодательства РФ и субъектов РФ
используются оправдавшие себя за полтора
десятилетия в нашей стране и за три
десятилетия в других промышленно развитых
странах, имеющие перспективный характер
публично-правовые средства обеспечения
экологических прав, сохранения и
восстановления благоприятной природной
среды, средства воздействия на
загрязнителей окружающей среды.
--------------------------------
<*> См.: Боголюбов
С.А. Экологическое право: Учебник для вузов.
М.: Юристъ, 2004.
К основным (общепризнанным)
публично-правовым средствам охраны
окружающей среды можно отнести:
-
регулирование (ст. 9 и 36 Конституции РФ,
федеральные законы) охраны природных
ресурсов как основы жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей
территории; использование природных
ресурсов их собственниками свободно, если
это не наносит ущерба окружающей среде и не
нарушает прав и законных интересов иных
лиц;
- лицензирование и нормирование
публичными (государственными и
муниципальными) органами
(саморегулируемыми организациями) ряда
видов, стадий, элементов
природопользования и природоохранной
деятельности в соответствии с требованиями
федерального законодательства;
-
обязательность государственной
экологической экспертизы (допустимость
инициативной, добровольной общественной
экспертизы) и публичной компетентной
оценки воздействия любой хозяйственной,
проектной и иной деятельности, которая
может повлиять на состояние окружающей
среды;
- государственный и
муниципальный экологический контроль за
использованием природных ресурсов и
уровнем загрязнения окружающей среды с
предоставлением соответствующим
инспекторам права посещать предприятия
любых организационно-правовых форм,
проверять документы и состояние очистных
сооружений, выдавать обязательные для
исполнения предписания, составлять
протоколы об экологических
правонарушениях;
- экологический аудит,
экологическое страхование, стимулирование
выпуска экологически чистой продукции и
применения наилучших технологий,
использование иных государственных
средств поддержки предпринимательской и
иной деятельности, направленной на охрану
окружающей среды и организацию
рационального природопользования;
-
возможность ограничения хозяйственной и
иной деятельности в интересах создания
особо охраняемых природных территорий
(национальных парков, заповедников,
заказников, ботанических садов, природных
парков, памятников природы) и
лечебно-оздоровительных местностей
(курортов), лишения прав на охоту, рыбную
ловлю и иные отдельные виды
природопользования, прекращения
экологически вредной деятельности.
К
этим публично-правовым средствам примыкают
и другие, скорее частноправовые средства
обеспечения экологических прав граждан. К
ним можно отнести:
- заключение и
выполнение на основе лицензий договоров на
природопользование (имеющих смешанный
административно-правовой и частноправовой
характер);
- осуществление
производственного, внутриведомственного и
общественного экологического контроля;
- иски граждан и их объединений о
приостановлении или прекращении по месту
их жительства деятельности агрегатов,
цехов, предприятий, оказывающих вредное
воздействие на окружающую среду <*>.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий
к Закону Российской Федерации "Об охране
окружающей природной среды" / Под ред. С.А.
Боголюбова. М.: Норма, 2001.
Перечень
названных публично-правовых и
частноправовых средств защиты
экологических прав не является
исчерпывающим. Они находятся в динамике и
развитии, но признание экологических благ
элементом социальной политики общества и
государства, их принадлежность к достоянию
всех народов России обусловливают в
настоящее время приоритетность в этой
сфере общественных отношений "пакета"
публичных средств. Этому способствует
мотивация сегодняшних поступков
большинства населения эгоистическими и
сепаратными интересами обогащения и
наживы, нынешнее состояние
эколого-правовой и вообще юридической
культуры граждан и должностных лиц, уровень
природоохранного государственного
механизма и аппарата, его перманентные
реорганизации, дисквалификация и
коррумпированность. Из сказанного вытекает
необходимость выявления, вычленения,
культивирования коллективистских,
публичных начал охраны окружающей среды,
устранения в них намечающихся "перекосов" в
использовании имущественных средств
защиты экологических прав, что, безусловно,
необходимо в интересах обеспечения и
реализации права каждого на благоприятную
среду.
Иначе выглядит комбинация
публичных и частных средств правового
воздействия в области природопользования.
Объясняется это тем, что на большинство
природных ресурсов и объектов допускается
право не только государственной (на
протяжении семидесяти лет она была не
просто преимущественной, но исключительно
государственной), но и частной, и
муниципальной, и иной форм собственности
(на сегодня "иные" нам по закону не известны).
Разнообразие форм собственности на
природные ресурсы в значительной степени
влияет на реальность экологических прав
граждан, осуществление которых отражается
на качестве одного, принадлежащего на праве
собственности природного объекта, смежных
с ним природных объектов и ресурсов, всей
окружающей среды. Все формы собственности
на природные объекты и ресурсы признаются
Конституцией РФ и равным образом
защищаются законом и государством.
Главным природным ресурсом и объектом
экологических прав считается земля, на, над
и под которой расположены все остальные
природные и материальные, антропогенные
ценности человечества. Земля и связанные с
ней общественные отношения могут считаться
эталоном отношений человека и природы. Не
случайно в Конституции РФ и в
законодательстве земля в большинстве
случаев выделяется из других природных
ресурсов. Земля и другие природные ресурсы
могут находиться в государственной,
муниципальной и частной собственности,
причем владельцев земельных участков на
праве частной собственности насчитываются
десятки миллионов физических и юридических
лиц <*>. Соотношение публичных и частных
средств в правовом регулировании земельных
отношений является наиболее актуальным и
болезненным, поскольку затрагивает
большинство их участников, а земельный
участок в наибольшей степени признается в
общественном сознании объектом
неприкосновенной и незыблемой частной
собственности, предметом имущественного
оборота, первым объектом регистрации
недвижимости и сделок с ней. Ведь
недвижимость - это земельные участки и все,
что прочно связано с землей, то есть
объекты, перемещение которых невозможно
без несоразмерного ущерба их назначению.
--------------------------------
<*> См.: Боголюбов
С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному
кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002;
Голиченков А.К., Волков Г.А., Козырь О.М.
Комментарий к Земельному кодексу
Российской Федерации. М.: Бек, 2003;
Комментарий к Федеральному закону "О
разграничении государственной
собственности на землю" / Под ред. С.А.
Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
Головным
актом, регулирующим имущественные и
связанные с ними некоторые неимущественные
отношения, является ГК РФ, согласно п. 3 ст. 129
которого земля и другие природные ресурсы
могут отчуждаться или переходить от одного
лица к другому иными способами в той мере, в
какой их оборот допускается законами о
земле и других природных ресурсах. Законом
о земле является Земельный кодекс РФ от 25
октября 2001 г. N 136-ФЗ. Согласно его ст. 1
регулирование отношений по использованию и
охране земли осуществляется исходя из
представлений о земле как о природном
объекте, охраняемом в качестве важнейшей
составной части природы, природном ресурсе,
используемом в качестве средства
производства в сельском хозяйстве и лесном
хозяйстве и основы осуществления
хозяйственной и иной деятельности на
территории РФ. Одновременно земельное
право, отпочковавшееся от гражданского
права, исходит из представлений о земле как
о недвижимом
