Законодательство города москвы о градостроительном планировании и зонировании территории
ПЛАНИРОВАНИИ И ЗОНИРОВАНИИ
ТЕРРИТОРИИ
Н.Л. ЛИСИНА
Н.Л. Лисина,
аспирантка юридического факультета
МГУ.
Стратегическая цель
градостроительного развития Московского
региона заключается в создании совокупных
материально - пространственных условий,
обеспечивающих гуманизацию среды,
экологическую безопасность и высокое
качество жизни, сохранение и реабилитацию
культурного наследия и природы,
устойчивость и динамизм экономики,
укрепление роли Москвы и столичного
региона в качестве ведущего национального
и международного делового и политического
центра <*>. Основополагающим
направлением градостроительной политики г.
Москвы является создание нормативно -
правовой базы в сфере градостроительной
деятельности (в том числе приоритетных
программ), которая позволила бы изменить в
лучшую сторону состояние московской
градостроительной системы, привлечь и
аккумулировать ресурсы инвесторов,
сохранить наиболее ценные территории
(природные комплексы).
--------------------------------
<*> См.: Комплексная
экологическая программа г. Москвы на период
до 2005 г. Утверждена Постановлением
Правительства Москвы от 27 сентября 1994 г. N 860
(в ред. от 11 марта 1997 г.). Раздел II.
Экологические мероприятия в области
градостроительства // Вестник Мэрии Москвы.
1994. N 22.
Градостроительный кодекс РФ от 7
мая 1998 г. <*> предоставляет субъектам
Федерации и органам местного
самоуправления поселений возможность
активно участвовать в регулировании
градостроительных отношений.
Законодательство Российской Федерации о
градостроительстве рассматривается в
широком аспекте, включая не только
Градостроительный кодекс РФ, но и иные
федеральные законы и нормативно - правовые
акты Российской Федерации, субъектов
Федерации и органов местного
самоуправления. Согласно п. 3 ст. 2
Градостроительного кодекса РФ субъекты
Российской Федерации при осуществлении
правового регулирования
градостроительства вправе решать вопросы
владения, пользования и распоряжения
природными ресурсами, охраны окружающей
среды, особо охраняемых природных
территорий, памятников истории и культуры,
предупреждения чрезвычайных ситуаций и
ликвидации их последствий. Органы
государственной власти субъектов РФ
обладают широкими полномочиями в области
градостроительства. Статья 22
Градостроительного кодекса определяет
шестнадцать направлений их деятельности, в
числе которых - разработка и принятие
законов, иных нормативно - правовых актов и
установление государственной политики в
области градостроительства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст.
2069.
Город Москва по закону является
объектом градостроительства особого
регулирования, которое в поселениях такого
типа осуществляется посредством введения
специальных государственных стандартов,
государственных градостроительных
нормативов и правил; особого порядка
разработки, согласования и утверждения
градостроительной документации. Отчасти
именно такой статус города - субъекта
Российской Федерации требует более
детального правового регулирования
градостроительных отношений на уровне
региона, при котором следует учитывать
следующие особенности: численность
населения, научно - производственную
специализацию поселения, его значение в
системе расселения населения и
административно - территориальном
устройстве Российской Федерации.
С
учетом этого в Московском регионе активно
идет правотворческий процесс в сфере
градостроительства. Особо интересно
законодательство о планировании и
зонировании территории города, а также об
учете частного интереса при осуществлении
градостроительной деятельности.
Градостроительное планирование развития
поселений осуществляется на основе
градостроительных документов, главным из
которых является Генеральный план. Он
определяет в интересах населения и
государства условия формирования среды
жизнедеятельности, направления и границы
развития, зонирование территорий
поселений, развитие инженерной,
транспортной и социальной инфраструктур,
градостроительные требования к сохранению
объектов историко - культурного наследия и
особо охраняемых природных территорий,
экологическому и санитарному
благополучию.
Согласно Закону г. Москвы
от 10 декабря 1997 г. N 53 (в ред. от 27 апреля 2001 г.)
"О составе, порядке разработки и принятия
Генерального плана развития города Москвы"
<*> Генеральный план разрабатывается с
учетом осуществления Москвой функций
столицы Российской Федерации и
взаимосвязанности Москвы и Московской
области (ст. 1). В преамбуле Закона говорится,
что Генеральный план развития города
Москвы служит целям повышения качества
городской среды, снижения неблагоприятного
антропогенного воздействия на окружающую
природную среду и сохранения историко -
культурного наследия.
--------------------------------
<*> Ведомости
Московской Думы. 1998. N 2. С. 65; Вестник
Московской городской Думы. 2001. N 6. Ст.
73.
Генеральный план Москвы включает в
себя три части: Основные направления
градостроительной деятельности Москвы,
Градостроительное зонирование территории
Москвы и Программу первоочередных
градостроительных мероприятий.
Неотъемлемой частью Генерального плана
является Генеральная схема
градостроительного зонирования
территории, устанавливающая
функциональное, строительное и ландшафтное
назначение планировочных районов на
территории столицы.
Разработку проекта
Генерального плана Москвы, рассмотрение
проекта и публикацию его основных
положений осуществляет Правительство
города. Жителям столицы, районным управам, а
также юридическим лицам предоставлено
право в течение месяца после публикации в
средствах массовой информации основных
положений проекта Генплана направлять в
Правительство Москвы свои предложения и
замечания. После учета всех замечаний и
предложений Правительство Москвы
направляет проект Генерального плана в
Правительство Российской Федерации для
согласования в части вопросов
осуществления городом функций столицы.
Затем проект проходит государственную
экологическую и градостроительную
экспертизу согласно действующему
законодательству. Поскольку Москва
является одновременно субъектом
Российской Федерации и развитие ее
территории может затрагивать интересы
Московской области, проект Генерального
плана обязательно направляется в порядке
согласования в органы государственной
власти Московской области. После всех
законодательно установленных согласований
Правительство Москвы утверждает проект
закона о Генеральном плане развития г.
Москвы, который с приложением
утвержденного Генерального плана
направляется мэром Москвы в Московскую
городскую Думу для рассмотрения (в
необходимых случаях создается
согласительная комиссия) и принятия.
Статьей 7 Московского закона о Генеральном
плане закреплены важные меры, направленные
на обеспечение должного
градостроительного развития Москвы. К ним
относятся мониторинг состояния
градостроительного развития и
информирование жителей Москвы о ходе
реализации Генерального плана. В развитие
этих положений Закона принят ряд
нормативно - правовых актов.
Основополагающим актом является Положение
о порядке ведения мониторинга реализации
Генерального плана развития города Москвы,
утвержденное Постановлением Правительства
Москвы от 16 января 2001 г. N 28-ПП <*>. Цель
ведения мониторинга - выявление, оценка и
прогнозирование тенденций
градостроительного развития города с
учетом социально - экономических факторов,
обоснование необходимых градостроительных
мероприятий, планируемых при разработке и
актуализации градостроительной
документации, а также выявление
необходимости обновления правовой,
нормативной, научно - методической и
информационно - технической базы
градостроительства в городе.
--------------------------------
<*> Вестник Мэрии
Москвы. 2001. N 6.
Система мониторинга
реализации Генерального плана развития
представляет собой непрерывный
технологический цикл, обеспечивающий
регулирование градостроительной
деятельности и включающий оценку
достигнутого уровня градостроительной
организации территории города; прогноз
перспективного развития территории,
корректировку перспективных направлений
градостроительного развития посредством
реализации программ первоочередных
мероприятий; предложения по актуализации
первоочередных городских программ, планов
и мероприятий градостроительной
деятельности и анализ предпосылок
социально - экономического и
экологического развития города. Ведение
мониторинга поручено государственному
унитарному предприятию "Научно -
исследовательский институт Генерального
плана Москвы" совместно с Управлением
формирования архитектурного облика,
координации строительства и реконструкции
города с привлечением префектур
административных округов, комплексов,
департаментов, комитетов и управлений
Правительства Москвы и других
организаций.
Правительство города
периодически информирует москвичей о ходе
реализации Генерального плана и о решениях,
принимаемых в этих целях. В частности,
Постановлением Правительства Москвы от 24
июля 2001 г. N 668-ПП "О ходе реализации
Генерального плана развития г. Москвы за 2000
г. и задачах градостроительного развития
Москвы" утвержден Перечень приоритетных
работ на период до 2004 г. Приоритетными
названы четыре направления. Первое
касается реализации Основных направлений
градостроительного развития г. Москвы, в их
числе: соблюдение экологических требований
при градостроительном развитии, сохранение
и регенерация историко - культурного
наследия, формирование планировочной и
архитектурно - пространственной структуры
города (градостроительное развитие
исторического центра, сохранение и
развитие территорий природного комплекса,
развитие общественных, жилых территорий,
реорганизация производственных
территорий), развитие инженерной,
транспортной и социальной инфраструктур.
Второе направление - реализация требований
градостроительного зонирования
территории; третье - обеспечение реализации
(разработки) программ и первоочередных
градостроительных мероприятий; четвертое
направление - осуществление мониторинга
Генерального плана развития г. Москвы.
Следует отметить, что в Московском регионе
активно разрабатываются градостроительные
планы административных округов и
градостроительные планы развития
территорий районов. Правовое основание
появления градостроительной документации
этих видов - положение п. 7 ст. 28
Градостроительного кодекса РФ, согласно
которому законами и иными нормативно -
правовыми актами субъектов Российской
Федерации и нормативно - правовыми актами
органов местного самоуправления могут
устанавливаться иные виды
градостроительной документации в
зависимости от особенностей региональных и
местных условий.
Требования к
содержанию и порядку разработки
градостроительных планов содержатся в
Постановлении Правительства Москвы от 3
октября 2000 г. N 776 "О Положении о составе и
порядке разработки, согласования и
утверждения градостроительных планов
развития территорий административных
округов города Москвы" <*> и
Постановлении Правительства Москвы от 23
января 2001 г. N 69-ПП "О временном Положении о
составе и порядке разработки, согласования
и утверждения градостроительных планов
развития территорий районов города Москвы"
<**>.
--------------------------------
<*>
Вестник Мэрии Москвы. 2000. N 29.
<**>
Вестник Мэрии Москвы. 2001. N
8.
Градостроительный план обеспечивает
реализацию Генерального плана развития
столицы в целях формирования благоприятной
среды жизнедеятельности на территории
административного округа и (или) района с
учетом их экологических, географических,
историко - культурных, социально -
экономических и иных особенностей. В
содержание градостроительного плана
административного округа должны быть
включены сведения об оценке состояния и
требования к развитию территории, основные
направления развития и схемы зонирования
территории, первоочередные мероприятия по
реализации градостроительного плана
административного округа.
В
соответствии с градостроительным планом
развития территории административного
округа разрабатывается градостроительный
план развития территории района г. Москвы.
Он устанавливает еще более детальное
правовое регулирование планирования
использования земель в пределах района
города. В градостроительном плане района
должны быть отражены сведения по четырем
направлениям: анализ предпосылок социально
- экономического и градостроительного
развития; основные направления развития
территории; территориальные регламенты
регулирования градостроительной
деятельности и первоочередные мероприятия
по реализации градостроительного плана.
Порядок использования земель поселений
детализируется и конкретизируется
посредством территориального зонирования.
Территориальное зонирование - это
деятельность соответствующих органов в
сфере градостроительной деятельности,
направленная на согласованное правовое
регулирование земельных участков и
строений на них как единого комплекса,
путем деления территории поселения на зоны
и их закрепления в градостроительных
документации и регламентах. Статья 40
Градостроительного кодекса РФ в
зависимости от характера
градостроительного использования
земельных участков устанавливает восемь
территориальных зон (жилые, общественно -
деловые, производственные и др.). При этом
органы местного самоуправления с учетом
местных условий могут устанавливать иные
территориальные зоны (п. 2 ст. 40). В
территориальных зонах поселений особого
градостроительного регулирования могут
устанавливаться дополнительные требования
к отдельным объектам недвижимости (п. 4 ст.
39).
Вопросы зонирования на территории
столицы регулируются прежде всего Законом
г. Москвы от 9 декабря 1998 г. N 28 (в ред. от 1
декабря 1999 г.) "О градостроительном
зонировании территории города Москвы"
<*>. В соответствии со ст. 1 Закона
градостроительное зонирование территории
столицы представляет собой установление
обязательных требований к функциональному
использованию (функциональному
назначению), застройке (строительному
назначению), ландшафтной организации
(ландшафтному назначению) планировочных
районов, кварталов, участков территории
города. Таким образом, устанавливаются три
типа градостроительного зонирования:
функциональное, строительное и
ландшафтное. Они разрабатываются исходя из
экологических приоритетов развития
столицы, природоохранных ограничений и
требований к использованию городских
земель, сохранения историко - культурной
ценности, своеобразия городских
ландшафтов. Применительно к каждому типу
градостроительного зонирования действуют
нормативные акты Правительства Москвы.
--------------------------------
<*> Ведомости
Московской Думы. 1999. N 2. С. 4; Ведомости
Московской городской Думы. 2000. N 1. С. 86.
Так,
Постановлением Правительства Москвы от 14
октября 1997 г. N 737 "О перспективном
функциональном зонировании территории г.
Москвы" утверждено Положение о
функциональном зонировании территории г.
Москвы. Функциональное зонирование - это
установление
