Протест прокурора на юридический акт субъекта федерации: теория и практика
обоснованы положениями указов Президента
Российской Федерации, устанавливающими
основные начала организации
государственной власти в субъектах
Российской Федерации. Протест прокурора на
сессии Законодательного собрания области
был отклонен. В постановлении об отклонении
протеста отмечалось, что поскольку на
федеральном уровне не установлены сроки
полномочий законодательного
(представительного) органа области, то на
Законодательное собрание области
распространяются нормы Устава Камчатской
области и Закона Камчатской области "Об
органах государственной власти Камчатской
области", которым установлен срок
полномочий для законодательного органа
области нового созыва - четыре года. Однако
при этом в п. 3 ст. 28 названного областного
Закона определено, что положения статей
этого Закона, касающиеся срока полномочий
законодательного органа, не
распространяются на Законодательное
собрание Камчатской области, действовавшее
на момент принятия настоящего Закона.
Указанное положение Закона Камчатской
области о сроках полномочий
законодательного органа нашло аналогичную
трактовку и в Уставе Камчатской области
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Информация о состоянии прокурорского
надзора за законностью правовых актов,
принятых законодательным
(представительным) органом власти
Камчатской области // Информация от 15 января
1998 года N 07/01-98. Петропавловск - Камчатский,
1998. Л. 2 - 3.
Прокурору области необходимо
было использовать свой правовой анализ о
несоответствии опротестованного
Постановления нормам Устава области и
Закона Камчатской области "Об органах
государственной власти Камчатской области"
- это должно было стать основной мотивацией
протеста. Положения Указа Президента
России можно было использовать как
дополнение к обоснованию своей позиции.
Такое нормативно - аналитическое
обеспечение, возможно, привело бы к тому,
что протест законодателями не был бы
отклонен, и прокурору не пришлось бы
обращаться в областной суд.
Согласно
Закону о прокуратуре прокуратура
Российской Федерации - единая федеральная
централизованная система органов,
осуществляющих от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением
федеральной Конституции и исполнением
законов, действующих на территории России
(п. 1 ст. 1), а также за соответствием законам
правовых актов, издаваемых
представительными органами субъектов
Федерации (п. 2 ст. 1). Исходя из текста
приведенных законодательных норм,
прокуратура не надзирает за соответствием
правовых актов, издаваемых поднадзорными
объектами, нормативным правовым документам
какой-либо одной ветви государственной
власти. Прокуратура надзирает за
соответствием именно закону как
документарному волеизъявлению
государства, а не актам, изданным каким-либо
из сегментов государственной власти.
Не
затрагивая проблем, связанных с
разработкой нового Закона о прокуратуре,
следует отметить те редакционные огрехи,
которые имеются в действующем Законе <*>.
Обращает на себя внимание текстовой нюанс
п. 2 ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации". В нем указывается,
что протест "на решение представительного
(законодательного) органа субъекта
Российской Федерации" подлежит
рассмотрению на ближайшей сессии данного
органа. Авторы редакции Закона допустили
некоторую оплошность, сформулировав
упомянутый пункт статьи именно таким
образом. Из текста статьи можно понять, что
только протест на "решение" подлежит
рассмотрению на ближайшем заседании
законодателей. Но ведь "решение" во многих
субъектах Федерации является формой
правового акта, принимаемого
законодательным органом. "Перечисляя виды
правовых актов, издаваемых (принимаемых) в
крае, области, уставы в ряде случаев в
особый вид актов выделяют "решение".
--------------------------------
<*> См. об этом:
Маркина М. Альтернативный закон о
прокуратуре. Фракции СПС и "Яблоко"
планируют внести в начале октября новую
редакцию закона о прокуратуре // Московский
комсомолец. 2000. 20 сент.; Николаев А. Кому
подчинить Генпрокурора: Дума собирается
ограничить полномочия ведомства Владимира
Устинова // Независимая газета. 2000. 26 сент.;
Пинскер Д. Прокурорский оселок. Успех
либеральных начинаний Владимира Путина
зависит от того, сумеет ли президент
преодолеть сопротивление прокуратуры //
Итоги. 2001. N 15. Безусловно, не все проблемы
законодательного регулирования
деятельности прокуратуры возможно
преодолеть путем поправок в федеральное
законодательство, многое зависит и от
законопослушания самих прокурорских
работников. Так, А.М. Тулеев, выступая 18
ноября 1994 года в нижней палате российского
парламента, описал случай, произошедший в
Кемеровской области: "...прокурор области
практически отстраняется от занимаемой
должности, протест прокурора по вопросу
нарушения Конституции со стороны главы
администрации области отменен замом
Генерального прокурора" (см.:
Государственная Дума: Стенограмма
заседаний. Осенняя сессия. Т. 10. 9 - 23 ноября
1994 года. М., 1995. С. 575). Следует напомнить, что
согласно ст. 23 (п. 4) Закона о прокуратуре
протест до его рассмотрения может быть
отозван принесшим его лицом. Компетенцией
отзыва (аннулирования) протестов,
принесенных нижестоящими прокурорами,
вышестоящие прокуроры не
наделены.
"Собрание депутатов, -
говорится, например, в Уставе Псковской
области, - принимает законы области,
постановления, решения, заявления,
обращения, декларации" (ст. 48).
"Законодательное собрание, - определено в
Уставе Пермской области, - принимает законы
и иные нормативные акты, а также
ненормативные правовые акты в форме
решений" (ст. 29). В Московской областной Думе
все областные законы принимаются "решением"
<*>. Также "решение" является
самостоятельной формой правового акта,
принимаемого законодателями
Калининградской, Орловской, Пензенской,
Ростовской областей.
Устав Псковской
области от 29.12.1994 N 9-оз утратил силу в связи с
принятием Закона Псковской области от
05.04.2001 N 127-оз "О признании утратившими силу
отдельных законодательных актов Псковской
области". --------------------------------
<*> См.:
Чернобель Г. Противоречия и пробелы в
конституциях и уставах субъектов
Российской Федерации: Проблемы их
преодоления // Закон: создание и толкование.
М., 1998. С. 133.
Следует согласиться с Г.Т.
Чернобелем, который считает, что следует
различать родовое и видовое понятие в
нормативно - правовых формообразованиях.
Решение как таковое - это родовая категория
логико - семантического порядка (вывод,
заключение после соответствующего
обдумывания, обсуждения, согласования),
имеющая свои видовые характеристики
(законодательное решение, конституционное
решение, министерское решение,
президентское решение, судебное решение и
т.д.) и внешне проявляющая себя определенным
образом (инструкция, закон, постановление,
приговор, распоряжение, указ, устав и т.д.).
Другими словами, юридические решения могут
приниматься в форме самых различных актов
юридического значения <*>. И хотя в нормах
ст. 5 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" предусматривается,
что основные полномочия законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации в
сфере правотворчества реализуются путем
принятия законов субъекта Федерации (п. 2) и
постановлений законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации (п. 3),
тем не менее, пока в региональных правовых
системах существуют "решения" как
самостоятельные формы правовых актов
законодательной власти, нормы п. 2 ст. 23
Закона о прокуратуре должны быть
сформулированы более корректным образом:
необходимо заменить термин "решение" на
"правовой акт". Такая замена поможет
избежать коллизий в практической
деятельности прокуроров.
--------------------------------
<*> См.: Чернобель Г.
Противоречия и пробелы в конституциях и
уставах субъектов Российской Федерации:
Проблемы их преодоления // Закон: создание и
толкование. М., 1998. С. 133.
Конституционный
Суд России, оценивая конституционность
положений Устава Алтайского края, указал,
что согласно "абзацу 2 части четвертой
статьи 71 Устава право подписывать законы
края предоставлено председателю
Законодательного собрания. Конституция
Российской Федерации относит принятие
законов к исключительному ведению
законодательных органов. Одновременно она
предусматривает право вето и промульгацию
(подписание и обнародование) федеральных
законов главой государства как
существенный элемент законотворческой
процедуры, обеспечивающий разделение
властей как гарантию от возможных ошибок. В
результате закон, принятый органом
законодательной власти, обретает силу
правового акта единой государственной
власти. Принятие и промульгация законов
одним и тем же органом нарушили бы баланс
властей в сфере законотворчества. Все это
существенно и для законодательного
процесса на уровне субъекта Российской
Федерации, где промульгация в принципе
осуществляется главой администрации. Глава
администрации тем самым приобретает право
вето в отношении принятых законодательными
органами законов, а также право подписать и
обнародовать закон. Устав может
уравновесить эти полномочия путем
закрепления порядка преодоления вето главы
администрации и его обязанности подписать
закон при выполнении определенных условий"
(п. 6 мотивировочной части Постановления
Конституционного Суда Российской
Федерации от 18 января 1996 года N 2-П "По делу о
проверке конституционности ряда положений
Устава (Основного закона) Алтайского края"
<*>). Впоследствии подобная
законодательная процедура была
воспроизведена в Федеральном законе от 6
октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" (статьи 7 и 8) <**>.
--------------------------------
<*> См.: Вестник КС
РФ. 1996. N 1. Ранее мы подвергали сомнению
правомерность указанного вывода
Конституционного Суда. Подробнее см.: Рабко
Т. Правовые акты, издаваемые
представительным (законодательным) органом
субъекта Российской Федерации. Требования
законности и прокурорский надзор. Тверь, 1999.
С. 6 - 15.
<**> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Несмотря на последующую редакцию данного
Закона (Российская газета. 2000. 1 авг.),
процедура издания закона субъекта
Российской Федерации осталась неизменной.
В этой связи необходимо отметить, что
предусмотренный новой редакцией Закона
механизм репрессивного воздействия на
нарушителей должного режима регионального
правотворчества невозможно применить на
практике.
В Законе о прокуратуре указано,
что в "целях обеспечения верховенства
закона, единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод человека и гражданина,
а также охраняемых законом интересов
общества и государства прокуратура
Российской Федерации осуществляет надзор
за исполнением законов ...
представительными (законодательными) и
исполнительными органами субъектов
Российской Федерации ... а также за
соответствием законам издаваемых ими
правовых актов" (п. 2 ст. 1). Согласно ст. 21 (п. 1)
предметом надзора за исполнением законов
являются "соблюдение Конституции
Российской Федерации и исполнение законов,
действующих на территории Российской
Федерации, ... представительными
(законодательными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации ... соответствие
законам правовых актов, издаваемых
органами и должностными лицами, указанными
в настоящем пункте".
Закон субъекта
Российской Федерации невозможно
рассматривать как правовой акт, изданный
представительным либо законодательным
органом субъекта. Закон субъекта Федерации
не является документом законодательной
либо исполнительной власти региона, а
представляет собой документ,
"принадлежащий" публично - территориальному
образованию (субъекту Российской
Федерации), но не его органам. В связи с этим
положения Закона о прокуратуре и Закона об
общих принципах организации органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации в части, касающейся
определения предмета прокурорского
надзора, механизмов издания законов и
ответственности органов власти субъектов
Российской Федерации, нуждаются в
существенной корректировке.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.09.1999)
УКАЗ
Президента РФ от 17.09.1995 N 951
"О ВЫБОРАХ В
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И В ОРГАНЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 N 2-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА
(ОСНОВНОГО
ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ"
"УСТАВ ПЕРМСКОЙ
ОБЛАСТИ" от 06.10.1994 N 88-9
"УСТАВ ПСКОВСКОЙ
ОБЛАСТИ" от 29.12.1994 N 9-оз
(принят Псковским
областным Собранием депутатов
21.12.1994)
УСТАВ (Основной Закон) Алтайского
края от 05.06.1995 N 3-ЗС
(принят Алтайским
краевым Законодательным Собранием
26.05.1995)
ЗАКОН Камчатской Области от 24.06.1996 N
42
"ОБ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
КАМЧАТСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят
Законодательным Собранием Камчатской
области 11.06.1996)
УСТАВ Камчатской Области
от 01.01.1997 N 68
(Принят Законодательным
Собранием Камчатской Области
30.10.1996)
УСТАВ САНКТ - ПЕТЕРБУРГА
(принят Законодательным Собранием Санкт -
Петербурга 14.01.1998)
(подписан
губернатором Санкт - Петербурга 28.02.1998)
Журнал российского права, N 2, 2002
