Протест прокурора на юридический акт субъекта федерации: теория и практика
СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Т.А.
РАБКО
Рабко Тарас Адамович - кандидат
юридических наук.
Протест является не
только самым "популярным", но и, безусловно,
самым "старинным" документом прокурорского
реагирования. В основе этимологии термина
"протест" лежит латинское слово "protestor",
обозначающее публичное требование,
заявление, доказывание <*>. Впервые в
России правом "протестации" прокурор
наделяется Указом Петра I от 12 января 1722
года <**>. Об обязанности прокуроров
"протестовать" в случае "неправедного и
лицемерного поведения Сената" говорится в
ст. 3 Регламента Адмиралтейств - коллегии и
Инструкции обер - прокурору Святейшего
Синода <***>.
--------------------------------
<*> См.: Советский энциклопедический
словарь. М., 1983. С. 1068; Юридический
энциклопедический словарь. М., 1984. С. 305.
<**> См.: Энциклопедический словарь. СПб.,
1898. Т. 25. С. 402.
<***> См.: Воскресенский Н.
Законодательные акты Петра I. Редакции и
проекты законов, заметки, доклады,
доношения, челобитья и иностранные
источники. М. - Л., 1945. Т. 1. С. 309.
В первой
четверти XVIII века генерал - прокурору на
основании гл. II Регламента Адмиралтейств -
коллегии и Инструкции обер - прокурору
Святейшего Синода предписывалось: "А ежели
что увидит противное сему, тогда в тот же
час повинен предлагать Сенату явно, с
полным изъяснением, в чем они или некоторые
из них не так делают, как надлежит, дабы
исправили" (см.: Российское
законодательство X - XX веков. М., 1986. Т. 4. С.
197).
На уровне регионов XVIII века губернский
прокурор был наделен компетенцией
приносить "письменную протестацию"
губернатору "с товарищи" на основании
Именного Указа Императрицы Анны Иоанновны
"О должности прокурора". Одновременно
принесение протеста приостанавливало дело;
при подготовке протеста губернский
прокурор должен был "осторожно и
разсмотрительно поступать, дабы напрасно
Губернатору безчестия не учинить" <*>.
--------------------------------
<*> Полное собрание
законов Российской империи с 1649 года. 1733 -
1736. Т. IX. N 6475.
Насколько важна была
компетенция прокуроров по принесению
протестов в середине XIX столетия, наглядно
иллюстрирует мнение министра финансов Ф.П.
Вронченко, который указывал, что
"прокурорская должность и должна была иметь
важное значение, но с течением времени
должность эта утратила свое значение, что
доказывается редкостью прокурорских
протестов" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Казанцев С. История царской
прокуратуры. СПб., 1993. С. 124.
После судебной
реформы 1864 г. прокуратура оказывается
лишенной общенадзорной компетенции. По
наблюдению многих современников,
ликвидация института протеста прокурора
пагубно сказалась на социальной атмосфере
российских губерний второй половины XIX
века. Д.В. Аверкиев высказал в 1886 г.
следующее наблюдение: "Существуй доселе
старая прокуратура, иначе шли бы дела в
губернских присутственных местах и ...
думах. Сколько жгучих и праздных вопросов
не увидели бы вовсе света Божьего... Дело
обходилось бы проще. Губернский прокурор,
присутствуя в думе ... и усмотрев несогласие
тех или иных постановлений названных
собраний с законом, заявлял бы свой протест.
И то, что нынче громко именуется "борьбой с
властью", называлось бы попросту
"отступлением от закона" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Аверкиев Д.
Дневник писателя. СПб., 1886. Апрель. С. 116.
В
советской России об "опротестовании"
вспоминают в 1922 году, в момент учреждения
советской прокуратуры. В пп. "а" п. 2
Положения о прокурорском надзоре на
прокуратуру возлагалось "осуществление
надзора от имени государства за
законностью действий всех органов власти
...путем ...опротестования нарушающих закон
постановлений" <*>.
--------------------------------
<*> Собрание
узаконений и распоряжений Рабочего и
Крестьянского Правительства. 1922. N 36. Ст.
424.
Значительное внимание в отечественной
юридической науке было уделено разработке
проблем принесения протеста в порядке
общего надзора, дефинированию самого
термина "протест". Наиболее острые споры по
этой проблеме велись в 1950 - 1970-е годы, каждый
исследователь считал необходимым дать свое
определение понятия "протест в порядке
общего надзора".
С.Г. Березовская
дефинировала протест в порядке общего
надзора как "юридический акт ... в котором
прокурор констатирует факт совершенного
нарушения законности и в котором он требует
восстановления нарушенной законности"
<*>. Неудачность данного определения
представляется очевидной. Если принять его
за истинное, то становится непонятным, в чем
отличие протеста от такого акта
прокурорского надзора, как представление.
Позднее С.Г. Березовская дает, на наш взгляд,
более адекватное определение протеста и
называет его актом, "в котором прокурор
указывает учреждению, организации ... на
допущенное нарушение закона ... и
предъявляет юридически обоснованное
требование устранить нарушение путем
отмены или изменения незаконного акта".
Однако в этом определении, на наш взгляд,
необходимо было указать, кем допущено
нарушение закона - самим органом, в который
приносится протест, либо нижестоящим
органом (в случае принесения протеста в
вышестоящий орган). Если не сделать этого,
то из буквального толкования данной
дефиниции С.Г. Березовской можно понять, что
прокурор может приносить протест в
перечисленные в определении органы на
ущербный акт, изданный любым другим (даже не
нижестоящим) органом.
--------------------------------
<*> Березовская С.
Прокурорский надзор в советском
государственном управлении (Общий надзор).
М., 1954. С. 73.
Л.А. Николаева в 1957 г.
сформулировала свое определение протеста:
"Это юридический акт, в форме которого
прокурор дает указания по поводу отдельных
случаев нарушения ... законности,
выразившихся в виде издания незаконного
акта управления, ... и добивается устранения
нарушения закона" <*>. Но ведь прокурор не
мог давать указаний органу, издавшему
незаконный акт, это было бы наделением
прокуратуры административной властью по
отношению к поднадзорным органам, что не
вписывалось в концепцию прокурорского
надзора. В конце 1970-х гг. Л.А. Николаева,
возвращаясь к данной проблеме, внесла
коррективы в ранее данное определение:
"Протест - это правовой акт, в форме которого
прокурор предъявляет юридически
обоснованное требование по поводу
отдельных случаев нарушения ... законности,
выразившихся в издании ... органом ...
незаконного правового акта, ... и добивается
восстановления нарушенного права" <**>.
--------------------------------
<*> Николаева Л.
Общий надзор прокуратуры в советском
государственном управлении. Л., 1957. С. 16.
<**> Николаева Л. Прокуратура и законность
в советском государственном управлении. Л.,
1978. С. 53.
В.Г. Мелкумов предлагал свое
определение протеста в порядке общего
надзора. Он считал, что "это влекущий за
собой правовые последствия письменный
правовой акт прокурора, в котором он
предъявляет компетентным органам
мотивированные требования о приведении в
соответствие с законом или отмене
письменного правового акта поднадзорного
органа, изданного с нарушением закона"
<*>. Как можно видеть, основной упор в
своем определении В.Г. Мелкумов делает на
форму принесения протеста и
опротестовываемого правового акта. Она, по
его мнению, должна быть только письменной. В
этом определении, на наш взгляд, тоже
содержится ряд неточностей. Протест в
порядке общего надзора не всегда влечет за
собой "правовые последствия".
--------------------------------
<*> Мелкумов В.
Общий надзор прокуратуры. Душанбе, 1963. С.
47.
Разработчики Методических
рекомендаций "Прокурорский надзор за
законностью правовых актов субъектов
Российской Федерации", направленных 22 июля
1997 года прокурорам субъектов Федерации,
указывали, что основным правовым средством
реагирования на нарушения законов,
допущенные при издании актов органов
субъектов Российской Федерации, является
протест прокурора <*>. В соответствии с
Федеральным законом "О прокуратуре
Российской Федерации" (п. 1 ст. 23) протест
приносится на противоречащий закону акт. В
нем заключается требование об устранении
имеющихся в правовом акте противоречий
закону (в целом или в определенной части), о
приведении акта в соответствие с
федеральным законом или его отмене. Правом
принесения протеста на незаконные правовые
акты субъектов Федерации обладают прокурор
и заместитель прокурора субъекта
Федерации. Кроме того, это право
принадлежит Генеральному прокурору
Российской Федерации и его заместителям.
Нижестоящие прокуроры также могут играть
активную роль в устранении противоречащих
закону правовых актов субъектов Федерации
путем представления прокурору субъекта
Федерации информации о нарушениях закона,
подготовки проектов протестов.
--------------------------------
<*> О практике
принесения протестов в законодательные
органы субъектов Федерации см.: Законность.
1996. N 9. С. 60 - 61; N 11. С. 56; 1997. N 2. С. 54.
Протест
прокурора должен соответствовать
определенным требованиям не только по
форме, но и по содержанию.
В
содержательной части протеста прокурор
отражает следующие позиции: в чем
выражается несоответствие либо
противоречие акта (его части), на который
направлено прокурорское воздействие;
точное наименование закона, с которым
вступил в противоречие (несоответствие) акт
региональных законодателей; предложение
устранить допущенное нарушение (необходимо
изложить свое видение: в каких конкретных
юридических действиях оно должно
выражаться и какие правовые последствия
нести); требование рассмотреть протест в
оговоренные законом сроки со ссылкой на
правовые нормы и указание на то, что ответ о
результатах рассмотрения протеста должен
быть незамедлительно отправлен прокурору в
письменной форме.
Работники
прокуратуры при подготовке проекта
протеста должны полно исследовать правовую
проблематику норм, на которые
предполагается направить прокурорское
воздействие. Нельзя допустить, чтобы
требования, предъявленные прокурором в
протесте, вступали в логическое
противоречие между собой. При анализе
подобные случаи были выявлены.
Например, исполняющий обязанности
прокурора города Санкт - Петербурга принес
в Законодательное собрание города протест N
7/33/98 на Устав Санкт - Петербурга. В протесте
он отмечал: "Подпункт 4 пункта 2 ст. 27 и пункт 4
ст. 34 Устава, в части предоставления
председателю Законодательного собрания
права самостоятельно подписывать законы
Санкт - Петербурга, противоречат
конституционному принципу
самостоятельности ветвей власти и ущемляют
право органов исполнительной власти
участвовать в законодательном процессе.
Согласно ст. 84 Конституции Российской
Федерации подписывает и обнародует
федеральные законы Президент Российской
Федерации, а в силу ст. 77 Конституции
Российской Федерации система органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации должна
устанавливаться в соответствии с основами
конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов
государственной власти".
Не
останавливаясь детально на исследовании
данных утверждений, хочется отметить
неудачность мотивировки позиции прокурора
нормами ст. 77 федеральной Конституции -
основы конституционного строя Российской
Федерации не были нарушены. Общие принципы
организации представительных и
исполнительных органов субъектов
Российской Федерации установлены
федеральным законодателем лишь в конце 1999
года <*>, так что упоминание ст. 77
Конституции России в данном контексте
следует признать некорректным. Вероятно,
прокурор хотел обратить внимание
законодателей на то, что если на
федеральном уровне промульгацию законов
осуществляет Президент России, то на
региональном уровне такой компетенцией
должен быть наделен глава исполнительного
органа власти. Но далее в протесте было
сказано: "Пункт 5 ст. 41 Устава,
устанавливающий, что одно и то же лицо не
может быть губернатором Санкт - Петербурга
более двух полных сроков подряд,
ограничивает пассивное избирательное
право граждан, что является нарушением ч. 2
ст. 32 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской
Федерации".
--------------------------------
<*>
См.: Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.
5005.
Соглашаясь с такой мотивацией,
приходится заметить, что ч. 3 ст. 81
российской Конституции предусматривает,
что одно и то же лицо не может занимать
должность Президента Российской Федерации
более двух сроков подряд.
Как видим,
протест содержит в себе логическое
противоречие: в одном случае абсолютное
копирование федеральной схемы ограничений,
направленных на обеспечение властной
ротации, является противоречащим нормам
российской Конституции; в другом случае
установление процедуры промульгации
регионального закона, несколько отличной
от федеральной, понимается прокурором как
противоречащее нормам Конституции России.
Такое внутреннее логическое противоречие в
протестах недопустимо.
Следует ли
повторно обращаться к адресату
прокурорского реагирования, если первичное
обращение прокурора было законодателями
отклонено?
Прокурор Республики
Северная Осетия - Алания, после того как 11
декабря 1998 года Парламент Республики
фактически отклонил внесенное им 10 ноября
1998 года представление об устранении
нарушений закона, выразившееся в издании
Закона Республики Северная Осетия - Алания
"О едином продовольственном налоге с
сельскохозяйственных
товаропроизводителей Республики Северная
Осетия - Алания", приносит протест N 7-441-98 на
этот же Закон. Наивно надеяться, что
законодатели, уже единожды отклонившие
требования прокурора, адекватно отнесутся
к повторному их изложению.
При
принесении протестов прокуроры иногда
превышают полномочия, предоставленные им
Законом о прокуратуре.
У прокурора
Камчатской области ввиду несовершенства
федерального избирательного
законодательства возникли определенные
трудности в процессе подготовки актов
прокурорского реагирования на ущербные
правовые акты законодательного органа
области. В феврале 1997 года прокурором
принесен протест на Постановление
Законодательного собрания области N 420 "О
выборах депутатов Камчатского областного
Совета народных депутатов", которым
законодательный орган области
самостоятельно продлил свои полномочия на
восемь месяцев, назначив выборы на декабрь
1997 года, в соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 17 сентября 1995 года N
951 "О выборах в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и в
органы местного самоуправления". В связи с
неурегулированностью данного вопроса
федеральным законодательством на тот
момент требования протеста были
