Правовое регулирование экономического развития субъектов российской федерации
деятельности. Так, в Тюменской области
принят Закон "О поддержке отдельных видов
промышленной деятельности в Тюменской
области". Также принимаются и законы,
направленные на развитие конкретных
отраслей промышленности <*>.
--------------------------------
<*> Это, например,
Законы Тюменской области: "О мерах по
развитию целлюлозно-бумажной
промышленности в Тюменской области", "О
государственной поддержке
сельскохозяйственного производства в
Тюменской области" и др.
Важное значение в
осуществлении правового регулирования
экономического развития субъектов
Федерации имеют акты высших должностных
лиц и высших органов исполнительной власти
субъектов Федерации. Их деятельность
непосредственно направлена на создание
стабильной и эффективной экономической
политики регионов в интересах населения
соответствующих территорий.
Так,
например, в ряде субъектов Российской
Федерации актами высших должностных лиц
утверждены концепции
социально-экономического развития
соответствующих субъектов Федерации <*>.
Указанные документы определяют
долгосрочные перспективы
социально-экономического развития
субъектов Федерации. Основными целями
разработки концепций являются: создание
условий для устойчивого повышения уровня
жизни населения региона за счет роста
активности хозяйственной деятельности в
различных секторах экономики, увеличения
доходов населения и доходов
территориальных бюджетов; определение
долгосрочных перспектив развития
экономики и социальной сферы региона;
повышение эффективности использования
трудового, природного, производственного,
научно-технического потенциала региона;
определение состава наиболее важных
инвестиционных проектов; обоснование
направлений оптимизации структуры
экономики и социальной сферы региона;
выявление наиболее перспективных отраслей
и производств; выявление территорий с
прогнозируемым активным развитием и
депрессивных территорий, выравнивание
уровней экономического развития
муниципальных образований; создание
условий для поддержания высокой и
устойчивой занятости населения и др.
Названные концепции являются по существу
базовыми документами, определяющими
действия органов власти субъектов
Федерации на определенный период по
решению социально-экономических проблем
регионов.
--------------------------------
<*>
См., например: Концепция
социально-экономического развития
Тюменской области на период до 2010 года.
Утверждена распоряжением губернатора
Тюменской области от 28 июля 2003 г. N
650-р.
Помимо концепций
социально-экономического развития
регионов, необходимо отметить и иные
нормативные правовые акты в области
экономического развития, утверждаемые
высшими должностными лицами субъектов
Федерации. Так, на уровне высших
должностных лиц субъектов Федерации
утверждаются положения об условиях
предоставления государственных гарантий
субъектами Федерации хозяйствующим
субъектам <*>. Нередко на уровне высших
должностных лиц субъектов Федерации
разрабатываются и принимаются акты по
государственной поддержке малого
предпринимательства. В отдельных субъектах
Федерации на уровне актов указанных
должностных лиц утверждаются региональные
целевые программы, действующие в
экономической сфере.
--------------------------------
<*> См., например:
Постановление губернатора Тверской
области от 13 июля 2001 г. N 279 "Об утверждении
положения об условиях предоставления
государственных гарантий Тверской области,
порядке их оформления и учета" // Тверские
ведомости. 2001. N 60 (27 июля - 2
августа).
Наряду с актами высших
должностных лиц субъектов Федерации
существенная роль на региональном уровне
по вопросам правового регулирования
экономического развития соответствующих
регионов отводится и актам самих высших
исполнительных органов государственной
власти. Указанные органы принимают
разнообразные решения, в которых
регламентируют различные направления
экономического развития субъектов
Федерации. В качестве примера можно назвать
принимаемые в ряде субъектов Федерации
высшими органами исполнительной власти
концепции управления государственным
имуществом соответствующего субъекта
Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Постановление
администрации Тюменской области от 27
октября 2003 г. N 350 "Об утверждении Концепции
управления государственным имуществом
Тюменской области на 2003-2007 гг." // Сборник
постановлений и распоряжений губернатора
Тюменской области. 2003. Октябрь.
Развитие
общего экономического пространства ставит
задачу обеспечения единого правового
регулирования экономики. В зарубежных
федерациях она решается в трех
направлениях: "посредством расширения
компетенции центральных органов власти,
ограничения законодательства субъектов
федерации, принятия последними
единообразных или унифицированных актов"
<*>. В этой связи в Российской Федерации
весьма актуальна разработка модельных
правовых актов для субъектов Федерации
<**>. Они могут быть использованы органами
государственной власти субъектов
Федерации при подготовке соответствующих
законопроектов. При этом следует учитывать
рекомендательный характер этих актов,
поскольку в них, естественно, не могут
учитываться особенности каждого субъекта
Федерации. Ряд содержащихся в модельных
законах нормативных решений должен
предполагать, что выбор конкретных
вариантов регулирования является задачей
законодателя субъекта Федерации, которая
решается с учетом региональной специфики
(уровня бюджетной обеспеченности,
обширности территории, развитости
социальной, транспортной,
производственной, информационной
инфраструктуры, а также демографических
особенностей и других обстоятельств).
--------------------------------
<*> См.:
Конституционная экономика для вузов. М., 2002.
С. 91 - 92.
<**> Ряд модельных законов
субъекта Российской Федерации (в том числе
в сфере социально-экономического развития)
в 2004 году был разработан совместными
усилиями специалистов администрации
Тюменской области и Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской
Федерации.
Принятие как федеральных, так
и региональных правовых актов благоприятно
сказывается на экономическом развитии
субъектов Федерации. В целом на
региональном уровне наметились очевидные
тенденции по активизации позиции органов
государственной власти субъектов
Федерации в развитии правовой основы
экономической политики, создании
благоприятной экономической среды и
привлечении инвестиций. Об этом, в
частности, свидетельствует уменьшение
перечня регионов, в отношении которых
проводится политика чрезвычайных
антикризисных мер, выход субъектов
Федерации на траекторию устойчивого
экономического роста <*>. Развитие
правовой основы позволяет более эффективно
использовать возможности субъектов
Федерации в экономической сфере, снижать
непроизводительные издержки региональных
бюджетов, полнее удовлетворять запросы
населения. Особое значение в этой связи
приобретают акты концептуального
характера, которые позволяют повысить
системность регулятивного правового
воздействия на экономику регионов.
--------------------------------
<*> См.: Маркова Н.,
Монахова Т. Региональная политика как
фактор устойчивого развития российской
экономики // Федерализм. 2004. N 2. С. 6 -
7.
Вместе с тем необходимо отметить, что
при правовом регулировании субъектами
Федерации отношений в экономической сфере
нередко встречаются ошибки и недочеты. Есть
примеры вторжения субъектов Федерации в
сферу исключительного ведения Российской
Федерации, включения в региональное
законодательство отдельных положений
международных конвенций и договоров, даже
еще не ратифицированных федеральным
парламентом. С другой стороны - имеются
случаи вмешательства в экономику регионов
со стороны федеральных органов власти,
запрета на осуществление собственного
правового регулирования в ряде сфер. Иногда
это происходит необоснованно. Например, ряд
отношений в сфере лицензирования, ранее
признававшихся сферой совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов,
федеральные органы власти считают
отношениями в сфере гражданского права,
которое относится к ведению Российской
Федерации.
Определенные недостатки
имеются и в федеральном законодательстве.
По нашему мнению, необходимо внесение
корректив в текст Федерального закона "Об
общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации",
целесообразность которых выявлена
практикой его реализации.
В п. 2 ст. 26.3
данного Федерального закона установлен
перечень вопросов, решение которых
относится к полномочиям органов
государственной власти субъекта
Российской Федерации по предметам
совместного ведения, осуществляемым
данными органами самостоятельно за счет
средств бюджета субъекта Российской
Федерации (за исключением субвенций из
федерального бюджета). А в п. 4 этой же статьи
содержится предписание, согласно которому
полномочия органов государственной власти
субъекта Федерации по предметам
совместного ведения, осуществляемые за
счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации (за исключением субвенций из
федерального бюджета), не могут быть
изменены иначе, как путем внесения
изменений и (или) дополнений в указанный
перечень.
Но данное положение нередко
трактуется достаточно упрощенно, как не
допускающее никакого расширения перечня
полномочий субъектов Российской Федерации.
Однако при этом не учитывается, что одним из
принципов федеральной реформы было
недопущение "произвольного и
необоснованного возложения на нижестоящий
уровень публичной власти обязанностей,
требующих конкретного объема расходов, не
финансируемых из бюджета уровня публичной
власти, принявшего соответствующее
решение" <*>. Таким образом, целью
рассматриваемого законодательного
предписания является фактический запрет на
наделение федеральными законами субъектов
Федерации полномочиями, не подкрепленными
финансовыми средствами. Такое наделение
неоднократно происходило ранее.
Естественно, что в условиях различной
бюджетной обеспеченности субъектов
Федерации не все из них имели финансовые и
материальные ресурсы для полноценной
реализации таких полномочий.
--------------------------------
<*> Козак Д.Н.
Федеральная реформа - новый этап в
гармонизации российского законодательства
// Соотношение законодательства Российской
Федерации и законодательства субъектов
Российской Федерации. М., 2003. С. 15.
Однако
если в субъекте Федерации имеются
достаточные финансовые средства, то
перечень полномочий, осуществляемых его
органами государственной власти
самостоятельно за счет средств
регионального бюджета, может быть расширен
законами такого субъекта Федерации. В п. 5.
ст. 26.3 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" сделана важная
оговорка о том, что до принятия федеральных
законов по предметам совместного ведения, а
также по вопросам совместного ведения, не
урегулированным федеральными законами,
законами субъекта Федерации, могут
устанавливаться иные полномочия
региональных органов власти субъекта по
предметам совместного ведения,
осуществляемые данными органами
самостоятельно. Но при этом непременно
должны соблюдаться следующие условия:
такие полномочия могут осуществляться
только за счет и в пределах средств
регионального бюджета (за исключением
субвенций из федерального бюджета), а также
это не должно противоречить Конституции
Российской Федерации и федеральным
законам.
Полагаем, что в целях наиболее
интенсивного экономического развития
субъектов Российской Федерации необходимо
предоставление их органам государственной
власти (прежде всего исполнительным)
дополнительных полномочий в данной сфере. В
настоящее время субъекты Федерации
практически полностью устранены от участия
в решении ряда вопросов
социально-экономического развития региона
(например, недропользования, использования
и охраны водных объектов). В частности,
концентрация на федеральном уровне всех
полномочий, связанных с водными
отношениями, негативно сказывается на
оперативном решении водохозяйственных
проблем регионального уровня, ведет к
недостаточному учету экономических,
экологических интересов субъектов
Федерации при предоставлении водных
объектов в пользование, осуществлении мер
по их охране и восстановлению.
Поэтому,
например, целесообразно рассмотреть вопрос
о наделении органов государственной власти
субъектов Федерации полномочиями по
владению, пользованию, распоряжению и
управлению обособленными водными
объектами, за исключением водных объектов,
находящихся в собственности Российской
Федерации, перечень которых утверждается
федеральным Правительством. Такие
полномочия могут осуществляться органами
государственной власти субъектов
Федерации самостоятельно за счет
региональных бюджетов (без учета субвенций
из федерального бюджета).
Ряд
полномочий может предоставляться органам
государственной власти субъектов
Федерации для осуществления за счет
субвенций из федерального бюджета. Это
могут быть, в частности, полномочия по
управлению и распоряжению водными
объектами или их участками, расположенными
в пределах границ субъектов Федерации (за
исключением объектов водного фонда,
указанных выше, и объектов, включенных в
перечень, утвержденный федеральным
Правительством), в соответствии с лимитами
водопользования, установленными по
субъекту Федерации.
За счет субвенций
из федерального бюджета могут
устанавливаться и отдельные полномочия в
сфере сельского хозяйства. Это, например,
могут быть полномочия, в настоящее время
осуществляемые территориальными органами
и учреждениями Федерального агентства по
сельскому хозяйству (в том числе в области
семеноводства, защиты растений, мелиорации
земель и др.). Это позволит вовлечь
сельскохозяйственные земли в
экономический оборот, обеспечить
комплексный подход к использованию земель
в субъекте Федерации, повысить их
доходность и т.п. Естественно, что
реализация таких полномочий потребует
внесения соответствующих изменений в
отраслевое федеральное
законодательство.
Такая же дискуссия
возможна и в отношении наделения органов
государственной власти субъектов
Федерации полномочиями по распоряжению,
использованию, воспроизводству и охране
подземных водных объектов. Это может
способствовать обеспечению охраны
подземных источников централизованного
водоснабжения от неблагоприятных факторов
и недопущения неблагоприятных техногенных
и экологических последствий при любых
видах пользования недрами. Конечно же,
следует учитывать, что отношения по
использованию и охране подземных водных
объектов регулируются как водным
законодательством, так и законодательством
о недрах. Это требует учета правового
режима недр при возможной реализации
рассматриваемого предложения. В частности,
федеральные органы государственной власти
должны иметь возможность
