Правовое регулирование экономического развития субъектов российской федерации
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.С.
СОБЯНИН
Собянин Сергей Семенович -
губернатор Тюменской области, кандидат
юридических наук.
Развитие экономики
является одним из главных направлений
деятельности государства. Экономическое
развитие страны в целом невозможно без
учета экономического статуса региональных
ее составляющих - эффективного
функционирования экономик субъектов
Российской Федерации. Однако субъекты
Федерации имеют определенные различия в
своем экономическом развитии, что,
естественно, влияет на объем правового
регулирования экономического развития в
каждом конкретном регионе. Исторически
сложившаяся неоднородность
социально-экономического пространства
России, безусловно, оказывает значительное
влияние на стратегию и тактику
институциональных преобразований при
проведении государственной экономической
политики.
Вместе с тем, несмотря на
значительные различия в экономическом
развитии отдельных субъектов Федерации,
укрепление экономических основ
федерализма возможно только в условиях
единства экономического пространства
Российской Федерации <*>. Это в свою
очередь означает проведение единой
экономической политики в отношении всех
субъектов Российской Федерации, основанной
на равноправии субъектов Федерации во
взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти; равноправии
хозяйствующих субъектов, независимо от
места их регистрации и деятельности,
обеспечении свободного перемещения
товаров <**>, услуг, финансовых средств,
трудовых ресурсов на всей территории
государства.
--------------------------------
<*>
Как справедливо отмечается в юридической
литературе, единство экономического
пространства предполагает единые
параметры рынка и политико-правовых
условий его функционирования на всей
территории страны. См.: Мазаев В.Д. Публичная
собственность в России: конституционные
основы. М., 2004. С. 243.
<**> По существу,
принцип свободы перемещения товаров
направлен на то, чтобы создать
конституционно-правовой режим
стабильности экономического оборота. См.:
Гаджиев Г.А. Конституционные принципы
рыночной экономики (развитие основ
гражданского права в решениях
Конституционного Суда Российской
Федерации). М., 2002. С. 165.
Сохранение
государственной и территориальной
целостности страны требует
последовательной реализации
конституционных принципов построения
федеративных отношений в экономике,
укрепления единства исполнительной власти,
повышения ответственности всех уровней
власти за реализацию закрепленных за ними
функций и полномочий по предметам
исключительного и совместного ведения.
Одновременно необходимо повышение
экономической самостоятельности и
ответственности субъектов Федерации на
основе разграничения функций, полномочий,
источников формирования финансовых
ресурсов между федеральным и региональным
уровнями. Необходимо также создание
условий и стимулов для активизации участия
регионов в реализации общефедеральных и
межрегиональных программ, сокращение
различий в социально-экономическом
развитии регионов на основе федеральной
системы социальных стандартов и нормативов
(с учетом региональной специфики). Для этого
следует формировать такие режимы
регулирования экономики, которые
стимулировали бы и гарантировали бы
устойчивый экономический рост как в
Российской Федерации, так и в ее
субъектах.
Необходимость поиска
оптимальных способов регулирования
экономического развития субъектов
Федерации требует соответствующей научно
обоснованной аргументации. В ряде научных
работ и публикаций в периодической печати
уже рассматривались некоторые проблемы
правового регулирования экономического
развития субъектов Российской Федерации
<*>. В рамках данной статьи
представляется целесообразным рассмотреть
правовые основы экономического развития
субъектов Федерации и высказать ряд
рекомендаций, направленных на
совершенствование действующего
законодательства в данной сфере.
--------------------------------
<*> См., например:
Толстошеев В.В. Региональное экономическое
право России: Учебно-практическое пособие.
М., 1999; Бродский М.Н., Ливеровский А.А.
Правовой статус и экономическое развитие
субъекта Российской Федерации. СПб., 2000;
Чернявский А.Г. Теоретические и
методологические аспекты экономической
функции права и региональная власть в
период становления и развития рыночных
отношений в Российской Федерации: Автореф.
дис... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002;
Тихомиров Ю.А. Юридические режимы
государственного регулирования экономики
// Право и экономика. 2000. N 5. С. 3 - 6; Михеева И.В.
Правовое обеспечение экономики регионов //
Журнал российского права. 2001. N 2. С. 50 -
60.
Правовые основы экономического
развития субъектов Российской Федерации
составляют часть их
конституционно-правового статуса. Они
представлены актами как федерального, так и
регионального уровней. Это обусловлено
рядом конституционных положений,
определяющих, прежде всего, федеративный
характер устройства Российского
государства и вытекающих из него
полномочий федеральных органов
государственной власти и органов
государственной власти субъектов
Федерации (ст. 71 - 74, 76 Конституции РФ).
Принципиальное значение здесь имеют также
положения ст. 5, 8 и 9 Конституции Российской
Федерации. В указанных статьях закреплены
основные принципы экономического развития
федеративного государства, неотъемлемым
элементом которого являются экономики
субъектов Федерации.
Помимо
конституционных положений базовую роль в
создании правовых основ экономического
развития субъектов Федерации играют также
положения Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации". Этот федеральный
закон определяет основные полномочия
органов государственной власти субъектов
Федерации, в том числе в области
экономического развития субъектов
Федерации; устанавливает экономическую
основу деятельности органов
государственной власти субъектов
Федерации; состав объектов собственности
субъектов Федерации, структуру
регионального бюджета. Кроме того, что
особенно важно, указанный Федеральный
закон определяет экономическую
составляющую реализации полномочий
органов государственной власти субъектов
Федерации, привязывая осуществление
полномочий к финансовым ресурсам
федерального или регионального бюджета.
Наряду с вышеуказанным федеральным
законом в числе базовых актов, определяющих
правовую основу экономического развития
субъектов Российской Федерации, следует
назвать значительную часть кодексов
Российской Федерации, действующих в сфере
регулирования экономических отношений, -
Гражданский, Налоговый, Бюджетный,
Градостроительный, Земельный и др.
Нормативную базу федерального уровня
составляют также и целый ряд других
федеральных законов <*>. Именно
федеральные законы определяют основные
полномочия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в области
экономической деятельности.
--------------------------------
<*> К их числу
следует отнести следующие Федеральные
законы: "О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях", "О государственном
прогнозировании и программах
социально-экономического развития
Российской Федерации", "Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации,
осуществляемой в форме капитальных
вложений", "Об основах государственного
регулирования внешнеторговой
деятельности", "О закупках и поставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия для государственных нужд",
"О государственной поддержке малого
предпринимательства в Российской
Федерации", "О координации международных и
внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации", "Об общих принципах
организации и деятельности ассоциаций
экономического взаимодействия субъектов
Российской Федерации" и др.
Помимо
законодательных актов большое значение в
регулировании экономического развития
субъектов Федерации отводится и актам
Правительства Российской Федерации. В
соответствии с Федеральным
конституционным законом "О Правительстве
Российской Федерации" федеральное
Правительство обладает широкими
полномочиями по осуществлению
собственного правового регулирования в
экономической сфере. Указанные акты
регламентируют отдельные вопросы развития
экономики субъектов Федерации.
Так, по
соглашению с органами исполнительной
власти субъектов Федерации Правительство
Российской Федерации может передавать им
осуществление части своих полномочий.
Наряду с этим федеральное Правительство
также может осуществлять полномочия,
переданные ему органами исполнительной
власти субъектов Федерации на основании
соответствующих соглашений. Подобные
соглашения органы исполнительной власти
субъектов Федерации вправе заключать и с
другими федеральными органами
исполнительной власти. В рамках указанных
соглашений могут передаваться полномочия в
сфере экономической деятельности. В целях
регламентации порядка передачи полномочий
на основании соглашений Правительством
Российской Федерации были утверждены
Правила подготовки, согласования и
утверждения соглашений между федеральными
органами исполнительной власти и
исполнительными органами государственной
власти субъектов Российской Федерации
<*>. Но к настоящему времени еще ни одно из
таких соглашений не заключено. Однако
именно соглашения, в отличие от федеральных
законов, являются более гибким
инструментом экономического развития
субъектов Федерации, поскольку позволяют
учитывать различное экономическое
положение регионов. По нашему мнению,
посредством заключения соглашений
возможно придание дополнительного
импульса экономическому развитию
субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Правительства Российской
Федерации от 1 марта 2004 г. N 117 "О порядке
подготовки, согласования и утверждения
соглашений между федеральными органами
исполнительной власти и исполнительными
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации о передаче ими друг
другу осуществления части своих
полномочий, а также о внесении изменений в
такие соглашения" // СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870.
В
правовом регулировании экономического
развития субъектов Федерации существенное
место занимают акты федерального
Правительства, касающиеся разработки и
принятия, а также в последующем - реализации
федеральных целевых программ. Целевые
программы являются одним из важнейших
средств активного воздействия государства
на его социально-экономическое развитие.
Как правило, они сосредоточены на
реализации крупномасштабных, наиболее
важных для государства инвестиционных и
научно-технических проектов, направленных
на решение системных проблем, входящих в
сферу компетенции федеральных органов
исполнительной власти. При этом
Правительство страны определяет и участие
в этом процессе органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
<*>.
--------------------------------
<*> Здесь
можно отметить Постановление
Правительства Российской Федерации от 26
июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального
закона "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд", которым
был утвержден Порядок разработки и
реализации федеральных целевых программ и
межгосударственных целевых программ, в
осуществлении которых участвует
Российская Федерация. См.: СЗ РФ. 1995. N 28. Ст.
2669.
В правовом обеспечении
экономического развития субъектов
Федерации немаловажное значение имеют и
акты федеральных министерств. Особенно это
касается актов таких федеральных органов
исполнительной власти, как Министерство
экономического развития и торговли,
Министерство финансов, Министерство
промышленности и энергетики и др. <*>.
--------------------------------
<*> В качестве
примера подобного вида актов можно
привести Приказ Министерства
экономического развития и торговли
Российской Федерации от 5 апреля 2005 г. N 70 "Об
утверждении положения об аккредитации
Федеральным агентством кадастра объектов
недвижимости организаций технического
учета и технической инвентаризации
объектов капитального строительства".
Зарегистрировано в Минюсте Российской
Федерации 28 апреля 2005 г. N 6562. См.: БНА. 2005. N
20.
Помимо актов федерального уровня,
значительный удельный вес в формировании
правовой основы экономического развития
субъектов Федерации отводится актам,
принимаемым на уровне самих субъектов
Федерации. Именно вопросы экономики
являются первоочередными для
правотворческой деятельности субъектов
Российской Федерации.
Первостепенное
значение здесь отводится конституциям и
уставам субъектов Федерации. В них
определяются экономическая основа
деятельности органов государственной
власти субъектов Федерации, полномочия
органов государственной власти субъекта
Федерации. Особенности в правовом
регулировании экономического развития
субъектов Федерации на уровне уставного
нормотворчества наблюдаются в сложных по
составу субъектах Федерации (края и
области, на территориях которых имеются
автономные округа). В уставах этих
субъектов Федерации дополнительно
регламентируются также вопросы, связанные
с разграничением полномочий между органами
государственной власти указанных
субъектов Федерации в области
экономического развития соответствующих
территорий <*>.
--------------------------------
<*> Так, например, Уставом Тюменской
области, помимо названных вопросов,
устанавливаются также основы отношений
Тюменской области с входящими в ее состав
Ханты-Мансийским автономным округом - Югрой
и Ямало-Ненецким автономным округом, в
которых также определяются и принципы
отношений между органами государственной
власти указанных субъектов Федерации, в том
числе в экономической сфере, например при
выработке общей стратегии и тактики
осуществления отдельных действий в области
экономического развития (проведения
одинаковой ценовой политики,
налогообложения и пр.), определения
долевого участия в реализации региональных
программ за счет бюджетных средств данных
субъектов Федерации, защите экономических
интересов в федеральных органах
государственной власти и др.
Органы
государственной власти субъектов
Федерации принимают также законы и иные
нормативные правовые акты в области
экономического развития регионов.
Значительное внимание законодательных
органов субъектов Российской Федерации
уделяется вопросам государственной
поддержки малого предпринимательства,
инвестиционной деятельности,
сельскохозяйственного производства,
регулированию градостроительной, торговой
деятельности, управлению государственной
собственности субъектов Федерации, ценовой
политике, льготному налогообложению и
другим вопросам. Принятие соответствующих
законов преследует цель создания условий
устойчивого экономического развития
регионов, эффективного использования всех
форм собственности на территории субъекта
Федерации для удовлетворения потребностей
населения.
Достаточно характерным
является принятие законов субъектов
Федерации, определяющих общие меры
поддержки промышленной
