Полномочия прокурора в досудебном производстве по новому упк
ПО НОВОМУ УПК
Ю. СИНЕЛЬЩИКОВ
Ю.
Синельщиков, первый заместитель прокурора
Москвы.
Принятый в декабре 2001 г. УПК РФ
принципиально изменил положение прокурора
в судебном производстве. Существенно
изменились полномочия прокурора и в сфере
дознания и предварительного
следствия.
Новый процессуальный закон
скорректировал понятие предмета
прокурорского надзора в этой области. В
отличие от УПК РСФСР 1960 г., который
формулировал предмет надзора как
"осуществление надзора за исполнением
законов органами дознания и
предварительного следствия", УПК РФ
установил, что прокурор осуществляет
"надзор за процессуальной деятельностью
органов дознания и органов
предварительного следствия" (ст. 37). Таким
образом, если ранее прокурора интересовала
лишь деятельность, связанная с исполнением
законов, то теперь его внимание должно быть
направлено на всякую процессуальную
деятельность и ее оценку с точки зрения
соответствия закону.
Последняя
формулировка правильнее отражает существо
предмета надзора, однако на практическую
деятельность прокуроров она, по-видимому,
никак не повлияет.
Новый УПК, в отличие
от всех предыдущих законов, в числе
прокурорских функций на первое место
ставит уголовное преследование и лишь
затем называет функцию надзора.
Уголовное преследование в качестве
прокурорской функции впервые назвал Закон
о прокуратуре 1995 г. Новый УПК пошел дальше и
зафиксировал, что уголовное преследование
является обязанностью прокурора (ст. 21).
Впрочем, это не означает, что прокурор
теперь переориентирован на обвинительную
деятельность, обвинительный уклон. В ч. 2 ст.
6 УПК РФ сказано, что уголовное
преследование и назначение виновным
справедливого наказания в той же мере
отвечают целям и основополагающим
принципам уголовного судопроизводства, что
и отказ от уголовного преследования
невиновных, освобождение их от наказания и
реабилитация каждого, кто необоснованно
подвергся уголовному преследованию.
Главное новшество УПК РФ - передача от
прокурора суду полномочий, затрагивающих
наиболее важные конституционные права и
свободы человека и гражданина.
Закон
гласит, что в ходе досудебного производства
по уголовному делу прокурор уполномочен
давать согласие дознавателю, следователю
на возбуждение перед судом ходатайства о
производстве следующих процессуальных
действий: применение мер пресечения в виде
заключения под стражу, домашнего ареста;
продление срока содержания под стражей;
помещение подозреваемого, обвиняемого, не
находящегося под стражей, в медицинский или
психиатрический стационар для проведения
соответственно судебно - медицинской или
судебно - психиатрической экспертизы;
производство осмотра жилого помещения при
отсутствии согласия проживающих в нем лиц;
производство обыска и выемки в жилом
помещении; производство личного обыска;
производство выемки предметов и
документов, содержащих информацию о
вкладах и счетах в банках и иных кредитных
организациях; наложение ареста на
корреспонденцию и выемка ее в почтово -
телеграфных учреждениях; наложение ареста
на имущество, включая денежные средства
физических и юридических лиц, находящиеся
на счетах и во вкладах или на хранении в
кредитных организациях; временное
отстранение обвиняемого от должности;
контроль и запись телефонных и иных
переговоров (п. 5 ч. 2 ст. 37).
Некоторые
межрайонные и окружные прокуроры Москвы
уже радостно вздохнули, полагая, что
сбросили с шеи тяжеленный хомут. Еще бы,
ведь в 2001 г. столичные прокуроры дали свыше
15 тыс. санкций на аресты, около 10 тыс.
санкций на обыски, и в отношении нескольких
десятков тысяч обвиняемых продлевались
сроки содержания под стражей. Но думаю, что
радоваться коллеги поспешили. Конечно,
ответственность за незаконные аресты и
обыски теперь прокурор будет делить с
судом, однако ответственность у него
останется, так как дача прокурорского
согласия на то или иное процессуальное
действие - это средство прокурорского
надзора, и без него суд не вправе не только
решить вопрос по существу, но даже принять к
рассмотрению соответствующее
ходатайство.
К тому же объем работы
прокурора не уменьшится, а заметно
увеличится: до дачи согласия он должен
будет изучить материалы дела, произвести
необходимые следственные действия (допрос
обвиняемого и др.) для того, чтобы уяснить
ситуацию; прокурор будет участвовать в
судебном заседании при рассмотрении
ходатайства следователя; он обязан
позаботиться о том, чтобы постановление
судьи своевременно поступило к нему, и
проконтролировать его исполнение.
Принципиально новое полномочие прокурора -
дача согласия дознавателю, следователю на
возбуждение уголовного дела. Согласно ч. 4
ст. 146 УПК РФ постановление следователя,
дознавателя о возбуждении уголовного дела
незамедлительно направляется прокурору.
При этом к постановлению прилагаются
материалы проверки, сообщение о
преступлении, а в случае производства
отдельных следственных действий -
соответствующие протоколы и постановления.
Прокурор, получив постановление,
незамедлительно дает согласие на
возбуждение уголовного дела либо выносит
постановление об отказе в даче согласия на
возбуждение или возвращении материалов для
дополнительной проверки.
По правде
говоря, не могу понять, для чего прокурору
это полномочие. Ведь он вправе и без того
отменить незаконное постановление о
возбуждении дела, прекратить дело. Жаль
следователя, который вместо производства
неотложных следственных действий по
раскрытию преступления должен будет
просиживать часы в кабинетах прокуратуры,
чтобы получить согласие. Прибавится работы
и прокурорам - ведь за год
правоохранительными органами Москвы
возбуждается свыше 100 тыс. уголовных дел.
Расширены полномочия прокурора при
решении вопросов, связанных с привлечением
к уголовной ответственности лиц,
обладающих уголовно - правовым
иммунитетом.
УПК предусмотрел ряд
особенностей производства по уголовным
делам в отношении члена Совета Федерации и
депутата Государственной Думы, депутата
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ,
депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного
лица органа местного самоуправления; судьи
Конституционного Суда РФ, судьи
федерального суда общей юрисдикции или
федерального арбитражного суда, мирового
судьи и судьи конституционного (уставного)
суда субъекта Федерации; Председателя
Счетной палаты, его заместителя и аудиторов
Счетной палаты РФ; Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации;
Президента России, прекратившего
исполнение своих полномочий, а также
кандидата в Президенты; прокурора,
следователя, адвоката.
Решение о
возбуждении уголовного дела в отношении
этих лиц, а также о привлечении их в
качестве обвиняемых (если уголовное дело
было возбуждено в отношении других лиц или
по факту совершения деяния, содержащего
признаки преступления) принимается
прокурором соответствующего уровня в
порядке, предусмотренном ст. 448 УПК РФ.
Уголовно - процессуальный кодекс, таким
образом, установил единый подход к решению
вопросов, связанных с привлечением к
уголовной ответственности лиц, обладающих
уголовно - правовой неприкосновенностью. По
смыслу гл. 52 УПК приведенный в ней перечень
лиц, обладающих таким иммунитетом, должен
быть исчерпывающим. В то же время не
отменены нормы тех законов, которые
установили иммунитет для других лиц. Так, п.
13 ст. 24 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации" устанавливает, что член
избирательной комиссии, комиссии
референдума на период проведения выборов,
референдума не может быть привлечен без
согласия прокурора субъекта РФ, а член
Центральной избирательной комиссии РФ -
Генерального прокурора РФ к уголовной
ответственности.
Тот же Закон установил
правило, в соответствии с которым кандидат
на выборную должность, зарегистрированный
избирательной комиссией, не может быть
привлечен без согласия прокурора к
уголовной ответственности, арестован.
Полагаю, что нормы приведенного Закона хотя
и не вполне соответствуют духу УПК, однако
продолжают действовать до их
законодательной отмены.
Далее. Уголовно
- процессуальный кодекс установил, что
соединение дел в одно производство теперь
производится только по постановлению
прокурора при наличии оснований,
предусмотренных в Законе (ст. 153). Раньше
таким правом обладал и следователь.
Решение о производстве предварительного
следствия следственной группой теперь
может принять также только прокурор. Такое
постановление выносится по ходатайству
начальника следственного отдела, а по
уголовным делам, расследуемым
следователями прокуратуры, - по собственной
инициативе (ст. 163). Прежний УПК этот вопрос
не регулировал.
Изымать уголовное дело
у органа дознания и передавать его
следователю, передавать уголовное дело от
одного следователя другому прокурор может
теперь только с обязательным указанием
оснований такой передачи (п. 8 ч. 2 ст. 37). А для
передачи уголовного дела от одного органа
предварительного расследования другому
прокурор помимо оснований должен будет
соблюсти правила подследственности,
предусмотренные ст. 151 УПК. Иначе говоря,
если раньше прокурор нередко передавал в
следственную службу ФСБ уголовные дела об
убийстве в результате террористического
акта, то теперь такое убийство может
расследовать только прокуратура.
Введен новый порядок рассмотрения жалобы
на действия (бездействия) и решения органа
дознания, дознавателя, следователя,
нижестоящего прокурора. Как и прежде,
прокурор обязан рассмотреть жалобу в
течение 3 суток со дня ее получения. Однако в
исключительных случаях, когда для проверки
жалобы необходимо истребовать
дополнительные материалы либо принять иные
меры, допускается рассмотрение жалобы в
срок до 10 суток, о чем должен извещаться
заявитель (ч. 1 ст. 124).
На мой взгляд,
увеличение срока разрешения жалоб вполне
оправданно. Как показал наш анализ
деятельности ряда прокуратур Москвы, в
трехдневный срок разрешается не более
половины жалоб. И не по причине волокиты, а
ввиду объективных обстоятельств.
Однако работа с жалобами не упростится. Ибо
теперь по результатам рассмотрения жалобы
прокурор должен будет не просто написать
ответ, а вынести постановление о полном или
частичном удовлетворении жалобы или об
отказе в ее удовлетворении (ч. 2 ст. 124). Для
сведения: по Москве в истекшем году было
разрешено свыше 27 тыс. таких жалоб. Впрочем,
часть из них бывают повторными, а выносить
постановление об отказе в удовлетворении
повторных жалоб, возможно, не
потребуется.
В УПК появилась новая
глава, посвященная проблемам реабилитации.
В связи с этим на прокурора возложена
обязанность от имени государства приносить
официальное извинение реабилитированным
за причиненный им моральный вред (ч. 1 ст. 136).
Как следует из смысла закона, это должно
делаться во всех случаях, а не только тогда,
когда об этом просит реабилитированный.
Причем право на реабилитацию
(соответственно и на прокурорское
извинение) имеют не только лица, в отношении
которых уголовное дело (уголовное
преследование) прекращено за отсутствием
состава или события преступления. Но и в
ряде других случаев, в связи с которыми
прежде не могла вестись речь о
реабилитации. Скажем, сейчас такое право
имеет подозреваемый, обвиняемый, в
отношении которого имеется вступивший в
законную силу приговор суда по тому же
обвинению (п. 3 ч. 2 ст. 133 и п. 4 ч. 1 ст. 27). Есть
такое право и у члена Совета Федерации или
депутата Государственной Думы, если Совет
Федерации или Государственная Дума
отказали в удовлетворении ходатайства
Генерального прокурора РФ о направлении
уголовного дела в суд в соответствии со ст.
451 УПК (п. 6 ч. 1 ст. 27). В этих случаях прокурор
также приносит извинение, хотя прежде мы не
стеснялись в нелестных высказываниях в
прессе в адрес депутатов, в отношении
которых Государственная Дума не давала
соответствующего согласия.
Право на
возмещение вреда, в том числе морального,
кроме того, имеет любое лицо, незаконно
подвергнутое мерам процессуального
принуждения в ходе производства по
уголовному делу (ч. 3 ст. 133).
По нашим
подсчетам, число лиц, имеющих право на
реабилитацию в ходе предварительного
следствия (соответственно, на прокурорское
извинение), в Москве будет колебаться от
четырех до пяти сотен, но такое право будет,
разумеется, и у тех, кто оправдан судом.
Следует заметить, что в соответствии со ст.
133 право на реабилитацию имеет также
осужденный - в случаях полной или частичной
отмены вступившего в законную силу
приговора суда и прекращения уголовного
дела по основаниям, предусмотренным п. п. 1 и
2 ч. 1 ст. 27 Кодекса, а также лицо, к которому
были применены принудительные меры
медицинского характера, - в случае отмены
незаконного или необоснованного
постановления суда о применении данной
меры.
В связи с этим возникает вопрос:
обязан ли прокурор приносить извинение и
тем лицам, которые пострадали из-за ошибок
суда? Мое мнение - обязан. Ведь официальное
извинение реабилитированному прокурор
приносит не от своего ведомства, а от имени
государства.
В УПК предпринята попытка
разграничить полномочия прокурора, его
заместителя и помощника. В ч. 6 ст. 37 сказано,
что полномочия прокурора, предусмотренные
этой статьей, осуществляются прокурорами
района (города) и их заместителями,
приравненными к ним, и вышестоящими
прокурорами. Таким образом, исключительной
компетенции прокурора района (города), как
это было в УПК 1960 г., сейчас нет. Кроме того,
заметно "поубавились" полномочия помощника
прокурора. Он с 1 июля 2002 г. не вправе
проверять в органах внутренних дел
исполнение требований федерального закона
при приеме, регистрации и разрешении
сообщений о преступлениях, а должностные
лица органов внутренних дел не обязаны
предоставлять ему материалы об отказе в
возбуждении уголовных дел и учетно -
регистрационную документацию. Помощники
лишены права участвовать в производстве
предварительного расследования,
производить допросы и другие следственные
действия, принимать к своему производству
уголовные дела. Таким образом, объем работы,
который выполняют прокуроры и их
заместители, непомерно возрастет, а в
условиях Москвы будет попросту парализован
надзор за законностью разрешения сообщений
о преступлениях в органах внутренних
дел.
Полагаю, эту новацию закона
следовало бы скорректировать, причем
поскорее.
Теперь о пробелах нового
закона.
УПК сохранил правомочие
прокурора на дачу согласия на прекращение
уголовных дел по нереабилитирующим
основаниям (ст. ст. 25, 26, 28, 427), на избрание в
качестве меры пресечения залога (ст. 106), на
отмену, изменение меры пресечения,
избранной следователем по указанию
прокурора (ст. 110), и т.д. Но о некоторых
случаях, когда прокурор дает согласие
следователю на производство
процессуальных действий, новый УПК забыл.
Так, в Кодекс следовало бы внести правило, в
соответствии с которым решения о
применении акта об амнистии применяются
следователем, органом дознания
