Ответственность политической партии за нарушение действующего законодательства
ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В.В.
ЛАПАЕВА
В.В. Лапаева, доктор юридических
наук.
Согласно Федеральному закону "О
политических партиях" от 11 июля 2001 г. <*> в
качестве таких мер могут применяться
санкции в виде приостановления
деятельности и ликвидация партии (ее
структурного подразделения) по решению
суда. Основания, порядок и последствия
применения этих санкций регламентированы в
ряде статей Закона о партиях. Рассмотрим
их.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001.
N 29. Ст. 2950.
Приостановление деятельности
партии, ее регионального
отделения,
иного структурного подразделения
Как
следует из п. 1 ст. 39 Закона "О политических
партиях", в случае нарушения партией
Конституции РФ и федеральных законов
федеральный регистрирующий орган
(Министерство юстиции) выносит письменное
предупреждение с указанием допущенных
нарушений и устанавливает срок их
устранения, составляющий не менее двух
месяцев. В предупреждении должны быть
указаны конкретные основания его вынесения
(подпункт "в" п. 1 ст. 38), т.е. те
законодательные нормы, которые были
нарушены партией. Кроме того, в этом
документе должен быть установлен срок для
устранения выявленных нарушений. В Законе
определен лишь нижний предел такого срока,
который не может составлять менее двух
месяцев. Если в установленный срок
нарушения не были устранены, а полученное
партией предупреждение не было обжаловано
в суд, ее деятельность может быть
приостановлена на срок до шести месяцев
решением Верховного Суда РФ на основании
заявления Министерства юстиции.
Поводом для вынесения письменного
предупреждения со стороны федерального
регистрирующего органа может стать любое
нарушение Конституции и федеральных
законов. Закон "О политических партиях" не
дает перечня конкретных оснований для
вынесения такого предупреждения. При этом
выделены некоторые составы правонарушений,
которые могут дать Министерству юстиции
основания не только для вынесения партии
предупреждения, но и для обращения с
заявлением в Верховный Суд РФ о ликвидации
партии без предварительного вынесения
письменного предупреждения (выбор той или
иной меры воздействия Закон оставляет на
усмотрение регистрирующего органа). К таким
составам относится прежде всего
осуществление деятельности, направленной
на насильственное изменение основ
конституционного строя и нарушение
целостности Российской Федерации, подрыв
безопасности государства, создание
вооруженных и военизированных
формирований, разжигание социальной,
расовой, национальной или религиозной
розни и нарушение запрета на создание
структурных подразделений по
производственному признаку. В этих случаях
речь идет о весьма серьезных нарушениях
закона, и возможность применения такой меры
ответственности, как ликвидация партии,
минуя стадию приостановления ее
деятельности, представляется вполне
оправданной.
Однако аналогичная
возможность выбора меры воздействия на
партию со стороны регистрирующего органа
имеется и в случае такого особого вида
нарушения Закона, каковым является
несоответствие фактической численности
партии, либо числа ее региональных
отделений, либо численности членов партии в
региональных отделениях требованиям п. 2 ст.
3 Закона. Предоставление регистрирующему
органу возможности выбора между такими
мерами воздействия, как вынесение
письменного предупреждения согласно
положениям ст. 39 либо обращение с
заявлением в Верховный Суд РФ о ликвидации
партии в соответствии с подпунктами "г" и "д"
п. 3 и п. 4 ст. 41 Закона о партиях,
представляется не вполне корректным с
юридической точки зрения.
В подобных
ситуациях, когда речь идет не о совершении
действий, нарушающих требования закона, а
лишь об утрате необходимых статусных
характеристик партии, нецелесообразно
предоставлять регистрирующим органам
возможность применения к партиям жесткой
меры воздействия - процедуры ликвидации. В
данном случае правовая природа отступления
от требований закона (ведь речь, строго
говоря, идет не о нарушении закона, а лишь о
несоответствии его требованиям)
обусловливает необходимость применения
такой меры воздействия, как
приостановление деятельности, которая дает
достаточную возможность для
восстановления партией необходимых по
закону статусных характеристик. И только
если в установленные законом сроки партия
не сумеет восстановить утраченную
численность и требуемое число региональных
отделений, правомерно начать процедуру ее
ликвидации.
В пределах установленного
срока партия должна либо устранить
выявленные нарушения, уведомив об этом
федеральный регистрирующий орган, либо
(если она не согласна с предъявленными ей
претензиями) обжаловать полученное
предупреждение в суд. Однако, если партия не
сделала ни того, ни другого, федеральный
регистрирующий орган не может обратиться в
суд с заявлением о приостановлении
деятельности партии, а должен вынести
партии еще одно письменное предупреждение.
Это следует из п. 3 ст. 39 Закона о партиях, где
сказано: регистрирующие органы вправе
внести в суд заявление о приостановлении
деятельности политической партии (ее
регионального отделения или иного
структурного подразделения) после
вынесения двух письменных предупреждений,
если эти предупреждения не были обжалованы
в суд в установленном законом порядке или
если они признаны судом не основанными на
законе.
Поскольку в п. 3 ст. 39 ничего не
говорится о порядке вынесения повторного
предупреждения и основаниях последующего
обращения в суд с заявлением о
приостановлении деятельности партии,
следует считать, что эти вопросы
урегулированы в п. 1 данной статьи. Таким
образом, после не менее чем двух месяцев
"испытательного срока" регистрирующий
орган должен предоставить нарушающей закон
партии или ее структурному подразделению
еще не менее двух месяцев для устранения
нарушений законодательства. Следовательно,
партия или ее структурное подразделение
могут безнаказанно нарушать действующее
законодательство не менее четырех месяцев
после вынесения первого письменного
предупреждения.
Эта довольно странная
юридическая конструкция (неоправданно
большой срок для устранения нарушений, а
также непонятный разрыв между п. 1 и п. 3
Закона, посвященными одному и тому же
вопросу), судя по всему, является
результатом юридико - технической
оплошности законодателя. Дело в том, что в
проекте Закона о партиях, внесенном в
Государственную Думу Президентом РФ, в п. 1
ст. 39 содержалась иная норма. Согласно ей в
случае нарушения партией Конституции и
федеральных законов Генеральный прокурор
РФ вносит в руководящий орган партии
представление об устранении нарушений и
устанавливает срок для их устранения. А в п.
3 этой статьи речь шла уже о правах и
обязанностях регистрирующих органов,
которые выносят партии (ее региональному
отделению) письменное предупреждение, а
затем (если предупреждение не было
обжаловано или не признано судом не
основанным на законе) обращаются в суд с
заявлением о приостановлении деятельности
партии или ее регионального отделения.
Очевидно, что в таком распределении в
Законе полномочий по контролю за
деятельностью политических партий между
прокуратурой и регистрирующими органами
была логика.
Однако, увлекшись
стремлением ослабить возможности давления
на политические партии со стороны
государственных органов, депутаты убрали
из п. 1 ст. 39 указание на то, что Генеральный
прокурор вносит в руководящий орган партии
представление об устранении нарушений, и
закрепили полномочия регистрирующих
органов, не откорректировав должным
образом содержание п. 3 этой статьи. Думаю,
правовая практика в ближайшее время
продемонстрирует необходимость
корректировки Закона в сторону либо отказа
от необходимости вынесения повторного
письменного предупреждения, либо
сокращения минимального испытательного
срока, устанавливаемого для устранения
выявленных нарушений.
Как следует далее
из п. 1 ст. 39, на основании заявления
регистрирующего органа деятельность
партии может быть приостановлена на срок до
шести месяцев решением Верховного Суда РФ.
При рассмотрении судом дела о
приостановлении следует учитывать
упомянутую выше особую правовую природу
такого вида отступления от требований
закона, который связан с утратой партией
необходимой по закону численности в десять
тысяч членов, наличия региональных
отделений более чем в половине субъектов РФ
с численностью не менее ста членов в каждом.
Приостановление деятельности партии в
рассматриваемых случаях - это не применение
к ней санкции за правонарушение, а лишь
констатация судом того обстоятельства, что
на данный момент она не соответствует
закрепленным в Законе статусным
характеристикам и, следовательно, должна
приостановить свою деятельность. Если
партия к моменту принятия судом решения по
данному делу сумеет восстановить требуемые
законом организационно - правовые
параметры, ее деятельность не должна
приостанавливаться.
В п. 2 ст. 39
закреплены основания и порядок
приостановления деятельности
регионального отделения и иного
структурного подразделения политической
партии. Под "иным структурным
подразделением" имеется в виду местное или
первичное отделение, которое, согласно
уставу, зарегистрировано в качестве
юридического лица (п. 8 ст. 15 Закона о
партиях). Если структурное подразделение не
имеет статуса юридического лица, то, как это
следует из п. 4 ст. 39, ответственность за
допущенные нарушения несет то региональное
отделение политической партии, в рамках
которого находится данное структурное
подразделение.
Основания и процедура
вынесения письменного предупреждения
подразделению партии со стороны
территориального регистрирующего органа
аналогичны основаниям и процедуре
вынесения предупреждения партии со стороны
федерального регистрирующего органа. Если
в установленный срок региональное
отделение или иное структурное
подразделение не устранят выявленные
нарушения, а полученное предупреждение не
будет обжаловано в суде, то согласно п. 3 ст.
39 территориальный регистрирующий орган
может вынести повторное предупреждение,
где будет дополнительно установлен срок не
менее двух месяцев для устранения
нарушений законодательства. Если и в этот
срок подразделение партии не устранит
нарушения, а полученное им предупреждение
не будет обжаловано в суд, территориальный
регистрирующий орган может внести в суд (в
зависимости от уровня структурного
подразделения это будет верховный суд
республики, или краевой, или областной суд,
или суд города федерального значения, или
суд автономной области и автономного
округа) заявление о приостановлении
деятельности регионального отделения или
иного структурного подразделения партии.
На основании этого заявления деятельность
соответствующего структурного
подразделения партии может быть
приостановлена на срок до шести месяцев
решением соответствующего суда.
Как
следует из п. 3 ст. 39, федеральный и
территориальные регистрирующие органы
вправе внести в суд соответствующего
уровня заявление о приостановлении
деятельности партии, ее регионального
отделения или иного структурного
подразделения только после вынесения им
двух письменных предупреждений по поводу
одного и того же нарушения
законодательства. Содержание и порядок
вынесения каждого из этих предупреждений
должны соответствовать требованиям п. 1 ст.
39 и подпункта "в" п. 1 ст. 38 Закона. При этом
заявление о приостановлении деятельности
партии или ее структурного подразделения
не может быть внесено в суд, если:
партия
или ее подразделение устранили указанное
регистрирующим органом нарушение в
установленные для этого сроки после
первого или второго предупреждения;
одно из двух письменных предупреждений
было обжаловано в пределах установленного
срока и решение суда по этой жалобе еще не
вынесено;
предупреждение, полученное
партией или ее структурным подразделением,
было признано судом не основанным на
законе.
Особую сложность для толкования
представляет собой содержание п. 4 ст. 39
Федерального закона "О политических
партиях". Согласно этому пункту, если
структурное подразделение не является
юридическим лицом, ответственность за
допущенные им нарушения несет то
региональное отделение партии, в составе
которого оно находится; если же
подразделение является юридическим лицом,
оно само несет ответственность за
допущенные им нарушения в порядке,
установленном для регионального отделения
партии. Проблема заключается в том, что
данная норма Закона содержится в статье,
которая называется "Приостановление
деятельности политической партии", и по
правилам законодательной техники ее
действие должно относиться лишь к
процедуре приостановления деятельности
структурного подразделения. Однако эта
норма сформулирована в общем виде и по
смыслу формулировки относится также и к
другим видам ответственности, которые
могут применяться к структурным
подразделениям политической партии. В
поддержку такого толкования говорит и то
обстоятельство, что в ст. 41, посвященной
ликвидации партии и ее структурных
подразделений, аналогичное положение
отсутствует (что противоречит общей
правовой логике Закона о партиях). Поэтому
помещение этой нормы только в ст. 39 следует
считать технической ошибкой и, исходя из
общего правового смысла нормы,
распространять ее содержание на все виды
ответственности, применяемой к партиям,
включая получение предупреждения от
регистрирующего органа в соответствии с п.
п. 2 и 3 ст. 39, приостановление его
деятельности в соответствии с п. п. 2, 3 и 7 ст.
39 с последствиями, установленными в ст. 40, и
его ликвидацию в соответствии со ст. 42
Закона о партиях.
Устанавливая
ответственность за утрату партией
необходимой численности членов либо числа
ее региональных отделений в виде
приостановления деятельности партии, Закон
делает исключение для партий, федеральные
списки которых на выборах депутатов
Государственной Думы были допущены к
распределению депутатских мандатов. Для
этих партий несоответствие указанных
параметров численности требованиям Закона
не может служить основанием
приостановления их деятельности в течение
четырех лет со дня голосования на выборах
(п. 5 ст. 39). То обстоятельство, что
законодатель говорит не о сроке полномочий
Госдумы соответствующего созыва, а об
определенном временном периоде, означает,
что данное положение Закона действует и в
случае досрочного прекращения этих
полномочий.
Кроме того, согласно п. 6 ст.
39 Закона о партиях деятельность
политической партии не может быть
приостановлена в период выборов депутатов
Государственной Думы и выборов Президента
РФ, т.е. в период со дня официального
опубликования решения о назначении
(проведении) соответствующих выборов до дня
официального опубликования их результатов.
Это положение не относится к случаям
нарушений, которые предусмотрены п. п. 1, 4 и 5
ст. 9 Закона (антиконституционная
деятельность и нарушения запрета на
создание структурных подразделений по
производственному принципу). Положения п. 6
ст. 39 распространяются на все политические
партии, в том числе и на те, которые не
участвуют в данных выборах.
В
соответствии с п. 7 ст. 39 деятельность
