Специфика республиканской формы правления в отдельных субъектах российской федерации
В ОТДЕЛЬНЫХ СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
А.Н. МЕЩЕРЯКОВ
Мещеряков А.Н.,
адъюнкт кафедры государственно - правовых
дисциплин Академии управления МВД
России.
В составе Российской Федерации
находится 21 республика, на данный момент
должность президента республики
установлена конституциями в четырнадцати
из них, это: Адыгея, Башкортостан, Бурятия,
Ингушетия, Кабардино - Балкарская,
Карачаево - Черкесская, Калмыкия, Марий Эл,
Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания,
Татарстан, Удмуртская, Чеченская, Чувашская
республики.
В связи с тем что в
Чеченской Республике в результате
противоправной деятельности
террористических организаций не созданы
государственно - правовые институты,
соответствующие основам конституционного
строя Российской Федерации, отсутствуют
законодательство Чеченской Республики как
субъекта РФ и органы государственной
власти, предусмотренные Конституцией РФ и
Федеральным законом "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации", согласно Указу
Президента РФ "Об организации системы
органов исполнительной власти в Чеченской
Республике" <*>, образована Администрация
Чеченской Республики. Глава Администрации
Чеченской Республики исполняет
обязанности высшего должностного лица
Чеченской Республики.
--------------------------------
<*> Об организации
системы органов исполнительной власти в
Чеченской Республике. Указ Президента РФ N
1071 от 8 июня 2000 года (в ред. Указа Президента
РФ от 19.01.2001 N 52) // СЗ РФ. 12.06.2000. N 24. Ст. 2545; СЗ
РФ. 22.01.2001. N 4. Ст. 278.
Таким образом, реально
институт президентства функционирует в 13
республиках в составе Российской
Федерации.
Согласно ст. 11 Конституции
Российской Федерации государственную
власть в субъектах Российской Федерации
осуществляют образуемые ими органы
государственной власти. Ст. 72 Конституции
РФ к совместному ведению Федерации и ее
субъектов относит установление общих
принципов организации системы органов
государственной власти.
Исходя из
положений ст. 77 Конституции РФ, система
органов государственной власти субъекта РФ
устанавливается им самостоятельно, но в
соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими
принципами организации представительных и
исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным
законом.
Среди основ конституционного
строя, имеющих прямое отношение к данной
проблеме, в литературе называются
разделение властей (ст. 10 Конституции РФ), а
также правило о том, что разграничение
компетенции между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти ее субъектов осуществляется
Конституцией РФ, Федеративным договором и
иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий (ст. 11 Конституции
России). <*>
--------------------------------
<*> Конституция Российской Федерации.
Комментарий. Под. общ. ред. Б.Н. Топорнина,
Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая
литература, 1994. С. 389.
Предполагается, что к
основам конституционного строя, которым
должна соответствовать система органов
государственной власти субъекта
Российской Федерации, следует также
отнести положения о том, что Российская
Федерация - демократическое государство, и
о том, что в России установлена
республиканская форма правления (ст. 1
Конституции РФ).
Форма правления -
комплексный конституционно - правовой
институт; организация власти,
характеризуемая ее формальным источником;
структура и правовое положение высших
органов (глава государства, парламент,
правительство), а также установленный
порядок взаимоотношения между ними.
<*>
--------------------------------
<*>
Большой юридический словарь. Под ред. А.Я.
Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и
доп. М.: Инфра-М, 2001. С. 661.
В классической
литературе по конституционному праву
выделяют 3 основных вида республиканской
формы правления: президентская,
парламентарная и смешанная. <*>
--------------------------------
<*> См.: Мишин А.А.
Конституционное (государственное) право
зарубежных стран: Учебник. М.: Белые альвы,
1996. С. 83 - 86.
Положения ст. 2 Федерального
закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
<*> (далее - Федерального закона),
принятого в соответствии со ст. 77
Конституции Российской Федерации,
предписывают субъекту Российской
Федерации учредить следующую систему
органов государственной власти:
законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта
Российской Федерации; высший
исполнительный орган государственной
власти субъекта Российской Федерации; иные
органы государственной власти субъекта
Российской Федерации, образуемые в
соответствии с конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. ФЗ от 6 октября 1999
года (в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 N
106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ) // СЗ РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005;
СЗ РФ. 31.07.2000. N 31. Ст. 3205; СЗ РФ. 12.02.2001. N 7. Ст.
608.
В этой же статье говорится, что
конституцией (уставом) субъекта Российской
Федерации может быть установлена должность
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации, которое, по-видимому,
относится к иным органам государственной
власти субъекта Российской Федерации,
образуемым в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта Российской Федерации.
В ч. 1 ст. 17 Федерального закона говорится,
что в субъекте Российской Федерации
устанавливается система органов
исполнительной власти во главе с высшим
исполнительным органом государственной
власти субъекта Российской Федерации,
возглавляемым руководителем высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
В
ч. 2 этой статьи повторяется положение,
позволяющее устанавливать должность
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации. И опять же говорится,
что высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации возглавляет высший
исполнительный орган государственной
власти субъекта Российской Федерации.
В
части 3 воспроизведено установленное ч. 2 ст.
77 Конституции России положение, согласно
которому в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации федеральные органы
исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации образуют единую
систему исполнительной власти в Российской
Федерации.
Требование возглавлять
высший орган исполнительной власти
республики, содержащееся в Федеральном
законе, на первый взгляд, предписывает
республикам в составе РФ установить
президентскую форму правления.
На это
также указывает объединение статей о
высшем должностном лице (президенте)
республики и о высшем исполнительном
органе государственной власти республики в
главе 3 указанного Закона ("Органы
исполнительной власти субъекта Российской
Федерации").
Президентскую форму
правления характеризуют следующие
признаки:
1) соединение в руках
президента полномочий главы государства и
главы правительства;
2)
внепарламентский метод избрания
президента;
3) внепарламентский метод
формирования правительства и отсутствие
института парламентской
ответственности;
4) отсутствие у
президента права роспуска парламента;
5)
формальной отличительной особенностью
президентской республики является
отсутствие должности премьер - министра.
<*>
--------------------------------
<*> Мишин
А.А. Конституционное (государственное)
право зарубежных стран: Учебник. М.: Белые
альвы, 1996. С. 83 - 84.
В Федеральном законе
установлены следующие положения:
1)
президент республики в составе Российской
Федерации формирует высший исполнительный
орган государственной власти республики в
соответствии с законодательством
республики и возглавляет его (п. "в" ч. 7 ст.
18);
2) в установленных законом случаях
законодательный (представительный) орган
государственной власти республики вправе
объявить президенту республики недоверие,
которое влечет немедленную отставку его и
возглавляемого им высшего исполнительного
органа государственной власти республики
(п. "б" ч. 1, ч. 2 - 5 ст. 19);
3) президент
республики в составе Российской Федерации
вправе принять решение о досрочном
прекращении полномочий законодательного
(представительного) органа республики (п. "б"
ч. 1, ч. 2 - 3 ст. 9);
4) законодательный
(представительный) орган республики в
составе России может принимать участие в
формировании высшего исполнительного
органа государственной власти республики,
в утверждении или согласовании назначения
на должность отдельных должностных лиц
высшего исполнительного органа
государственной власти республики, а также
в согласовании назначения на должность
руководителей территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти
в случаях, предусмотренных федеральным
законом (ч. 1 ст. 24);
5) законодательный
(представительный) орган государственной
власти республики в составе РФ вправе
выразить недоверие руководителям органов
исполнительной власти республики, в
назначении которых на должность он
принимал участие, если иное не
предусмотрено конституцией республики.
Принятие решения о недоверии указанным
руководителям влечет немедленное
освобождение их от должности или иные
последствия, установленные конституцией и
(или) законом республики (ч. 2 ст. 24).
Анализ положений, установленных нормами
Федерального закона, не позволяет дать
однозначный ответ на поставленный вопрос.
Хотя, согласно нормам указанного Закона,
президент имеет право роспуска парламента,
а парламент имеет право отправить
президента, а вместе с ним и возглавляемое
им правительство в отставку, для реализации
этих прав требуется наличие установленных
в законе оснований, а не чисто политические
мотивы.
Парламент может объявить
недоверие президенту в случае издания
президентом республики акта,
противоречащего Конституции РФ,
федеральным законам, конституции, законам
субъекта РФ, если такие противоречия
установлены соответствующим судом, а
президент республики не устранит указанные
противоречия в течение месяца со дня
вступления в силу судебного решения. Либо в
случае иного грубого нарушения Конституции
РФ, федеральных законов, указов Президента
РФ, постановлений Правительства РФ,
конституции и законов субъекта РФ, если это
повлекло за собой массовое нарушение прав и
свобод граждан.
Казалось бы,
присутствует основной признак
президентской республики - отсутствие
ответственности исполнительной власти
перед парламентом за проводимую политику
<*>. Однако нет никаких гарантий, что, не
имея возможности выражения недоверия по
политическим мотивам, недовольный
проводимой политикой парламент не сможет
выразить президенту республики недоверие
на том основании, что он грубо нарушил
Конституцию РФ, федеральные законы, указы
Президента РФ, постановления Правительства
РФ, конституцию и законы субъекта РФ и это
повлекло за собой массовое нарушение прав и
свобод граждан, тем более, что никаких
четких определений грубого нарушения
законодательства или массового нарушения
прав и свобод граждан в Законе не дано. В
этом случае уже нельзя говорить о
президентской республике.
--------------------------------
<*> Конституционное
(государственное) право зарубежных стран.
Учебник. В 4-х томах. Т. 1 - 2. Отв. ред. Б.А.
Страшун. М.: Издательство БЕК, 1995. С.
312.
Президент вправе принять решение о
досрочном прекращении полномочий
парламента только в случае принятия данным
органом конституции и закона субъекта
Российской Федерации, иного нормативного
правового акта, противоречащих Конституции
РФ, федеральным законам, принятым по
предметам ведения РФ и предметам
совместного ведения РФ и субъектов
Российской Федерации, конституции субъекта
РФ, если такие противоречия установлены
соответствующим судом, а законодательный
(представительный) орган государственной
власти субъекта РФ не устранил их в течение
шести месяцев со дня вступления в силу
судебного решения.
Право
республиканского парламента влиять на
формирование правительства, не
свойственное президентской республике,
также предусмотрено Федеральным законом и
широко используется.
Проанализировав
изложенные положения, можно сделать вывод,
что при наличии признаков как
президентской, так и парламентарной
республики, форма правления,
предписываемая республикам в составе
Российской Федерации, ни одной из них в
чистом виде не является. По-видимому, по
имеющейся в теории конституционного права
классификации установленная требованиями
норм Федерального закона форма правления
будет относиться к смешанной республике.
Согласно Федеральному закону президент
республики в составе России должен
возглавлять высший исполнительный орган
государственной власти республики, а не
исполнительную власть в республике. То есть
закон не дает однозначного ответа на
вопросы: является ли президент республики в
составе РФ главой исполнительной власти
республики и возможно ли установление
должности премьер - министра (председателя
правительства) республики (эти должности,
например, существуют в Башкортостане,
Ингушетии, Татарстане и др. республиках).
Хотя, как пишет В.Е. Чиркин, даже в чисто
президентской республике возможно наличие
премьер - министра, это так называемый
административный премьер. <*>
--------------------------------
<*> См.: Чиркин В.Е.
Конституционное право зарубежных стран.
Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 144.
Авторы
учебника под редакцией В.А. Козбаненко
пишут, что Конституция России и Федеральный
закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" не
определяют конкретную структуру органов
государственной власти субъекта Федерации.
В результате в национальных республиках
сложились различные формы правления:
президентская - Чувашия, Бурятия, Коми, Саха
(Якутия); парламентская - Хакасия, Алтай,
Удмуртская, Карелия, Марий Эл; смешанная -
Адыгея, Башкортостан, Карачаево -
Черкесская, Мордовия, Северная Осетия -
Алания, Татарстан и др. <*>
--------------------------------
<*> Государственное
управление: основы теории и организации.
Учебник. Под ред. В.А. Козбаненко. М.: Статут,
2000. С. 548.
Данную точку зрения можно
подвергнуть сомнению. Например, согласно
ст. 86 Конституции Республики Бурятия к
ведению Народного Хурала Республики
Бурятия (законодательного органа)
относятся: дача согласия Президенту
Республики
