Новое в земельном законодательстве (современное право, nn 2, 3, 2002)

(К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО И ЗЕМЕЛЬНОГО
ПРАВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ)
/"Современное право", N 2, 2002/
М.В. ПАВЛЮЧЕНКО, Д.В. ЧУКСИН
Павлюченко М.В., Чуксин Д.В., студенты юридического факультета Московского института - интерната для инвалидов с нарушением опорно - двигательной системы.
Земельные отношения в России на протяжении всей ее истории являлись важнейшим элементом жизни общества, основой социально - экономического развития и стабильности, приоритетным направлением политики государства. Необходимо отметить, что и в дореволюционной России, и при советском режиме, и на современном этапе развития нашего государства эта проблема всегда оставалась одной из наиболее сложных и острых в отношениях между личностью, обществом и государством. Общая тенденция свидетельствует о том, что на любом историческом этапе земельные преобразования, реформы всегда проходили в сложной социальной обстановке, вызывали раскол в обществе и серьезное сопротивление их проведению со стороны определенных социальных и политических сил и далеко не всегда приводили к положительным результатам (достаточно вспомнить аграрные реформы П.А. Столыпина, на советском этапе - раскулачивание и коллективизацию). В настоящее время наблюдается обратная тенденция: стремление государства вернуть человеку землю под законодательную гарантию права частной собственности на нее и тем самым достичь оздоровления социально - экономической ситуации в государстве. Исторический опыт свидетельствует о необходимости четкого и осторожного подхода к правовому регулированию земельных отношений, исключая непоследовательность и спешку в принятии законодательных актов, которые могут привести к крайне негативным последствиям.
Новый Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) имеет ярко выраженный либерально - рыночный характер, несмотря на то что в нем много позиций, отражающих значительную степень государственного регулирования земельных отношений с помощью норм административно - правового характера. Его отличает более высокий уровень юридической техники по сравнению с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. (далее - ЗК РСФСР). Структурно он также значительно отличается от старого Кодекса. Во-первых, законодатель отказался от размещения глав по разделам, как это было ранее. Во-вторых, структура ЗК РФ стала более четкой, позволяющей выделить общую и особенную части. ЗК РФ состоит из 18 глав и 103 статей: главы 1 - 13 составляют общую часть, а главы 14 - 18, касающиеся правового положения отдельных категорий земель, составляют особенную часть Кодекса.
Некоторые главы и статьи представляют собой новеллы, которых ранее не было в земельном законодательстве, в частности это глава 1 "Общие положения", глава 3 "Собственность на землю", глава 4, касающаяся иных прав на земельные участки, глава 9 "Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров" и т.д. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о ЗК РФ) признаны утратившими силу ЗК РСФСР, Закон РФ от 23.12.92 N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" и некоторые другие нормативно - правовые акты. Этим же Законом установлено, что нормативно - правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, не вошедшие в перечень утративших силу, принятые до ЗК РФ и регулирующие земельные отношения, действуют в части, не противоречащей новому Кодексу. Со дня введения в действие ЗК РФ законодательные акты СССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории РФ, не применяются.
Теперь перейдем к более конкретному рассмотрению тех нововведений, которые установлены ЗК РФ. Прежде всего хотелось бы коснуться некоторых принципиально важных норм главы 1 ЗК РФ, которая регулирует общие положения земельного законодательства.
Во-первых, представляет интерес тот факт, что законодатель уже в ст. 1 ЗК РФ ставит вопрос о принципах земельного законодательства, отказываясь от формулирования его задач, как это было ранее. Вопрос о принципах важен потому, что они в концентрированном виде четко выражают те основные идеи, которые положены в основу правового регулирования земельных отношений.
Статья 1 ЗК РФ предусматривает 11 принципов, наиболее актуальными из которых, на наш взгляд, являются следующие: а) принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде; б) принцип участия граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на землю, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране. Этим же принципом определено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные субъекты хозяйственной деятельности обязаны обеспечить гражданам и общественным объединениям возможность такого участия; в) принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Кроме того, ст. 1 устанавливает принципы разграничения норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земли и государственного регулирования ее приватизации. Следует отметить, что перечень принципов, установленный ст. 1 ЗК РФ, является открытым, т.е. федеральными законами могут быть установлены и иные принципы земельного законодательства, которые однако не могут противоречить принципам, закрепленным ст. 1 ЗК РФ.
Во-вторых, важным является тот момент, что законодатель в п. 1 ст. 3 ЗК РФ четко определил, какие отношения являются предметом регулирования земельного законодательства, т.е. фактически дал определение земельным отношениям (которые в соответствии с этой нормой являются отношениями по использованию и охране земли в РФ) как основе жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Кроме того, в п. 3 ст. 3 установлено, какие отношения являются предметом регулирования гражданского законодательства. В ЗК РСФСР понятие земельных отношений не было определено, что создавало некоторые трудности в правоприменительной практике в связи с разграничением предмета регулирования земельного законодательства и смежных отраслей права. Теперь же данный пробел восполнен. Особое внимание следует обратить на ст. 6 ЗК РФ. В ней впервые четко определено, что является объектом земельных отношений.
Итак, в соответствии с п. 1 данной статьи "объектами земельных отношений являются: а) земля как природный объект и природный ресурс; б) земельные участки; в) части земельных участков". В п. 2 этой же статьи дается определение земельного участка как объекта земельных отношений: "часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке". Здесь же законодатель впервые приводит классификацию земельных участков на делимые и неделимые и дает определение делимого земельного участка.
Статья 7 ЗК РФ определяет состав земель в России, устанавливая их категории (всего предусмотрено 7 категорий земель) в соответствии с их целевым назначением, правовое положение которых установлено особенной частью ЗК РФ. Также существенное значение имеет тот момент, что статьи 9 - 11 четко определяют и разграничивают полномочия федеральных органов власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений. Эти нормы позволят всем органам государственной власти и органам местного самоуправления ясно определить объект своей компетенции в области земельных отношений, что существенно снизит возможность принятия незаконных управленческих решений.
Вопросы, связанные с собственностью на землю, регулирует глава 3 ЗК РФ. Необходимо отметить, что в ЗК РСФСР такой главы не было и вопросы собственности на земельные участки регулировались Гражданским кодексом РФ и некоторыми другими нормативно - правовыми актами как законодательного, так и подзаконного характера. Поэтому можно сказать, что данная глава является новацией для земельного законодательства Российской Федерации. В ней впервые появились нормы, касающиеся института собственности на землю.
Теперь кратко коснемся тех моментов, которые являются наиболее интересными. Представляется удачным то, что законодатель четко определил, какие земли являются частной собственностью, т.е. собственностью граждан и юридических лиц (п. 1 ст. 15 ЗК РФ), а какие - государственной (п. 1 ст. 16 ЗК РФ).
В статьях 17 - 19 ЗК РФ законодатель определяет федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность на землю. Данные статьи дают понять, что право собственности на землю у этих субъектов земельных отношений может возникнуть при разграничении государственной собственности на землю в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, и по некоторым другим, предусмотренным непосредственно в этих статьях ЗК РФ). Принципиально важным является то, что п. 2 ст. 5 ЗК РФ впервые открывает возможность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам иметь на праве собственности земельные участки на территории Российской Федерации.
Вместе с тем устанавливаются определенные ограничения этого права. Так, вышеуказанные лица (в соответствии с п. 3 ст. 15) не могут обладать на праве собственности земельными участками, которые находятся на приграничных территориях и перечень которых должен быть установлен Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе России. Статья 8 Закона о ЗК РФ также определяет, что перечисленные выше лица могут обладать земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды. И наконец, установлено, что иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица не могут иметь право собственности на земельные участки на иных, особо определенных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Именно по данному вопросу при принятии Земельного кодекса были наиболее жаркие дебаты в Государственной думе РФ между противниками "продажи Родины" и сторонниками либеральных преобразований. Как видим, в итоге была учтена позиция либералов. Представляется, было бы разумнее в Законе о ЗК РФ установить, что до утверждения Президентом РФ перечня приграничных территорий Российской Федерации, до принятия закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации и других ограничительных норм земельные участки иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам на праве собственности не предоставлять. Это позволило бы избежать различных коллизий и нарушений.
Глава 4 ЗК РФ посвящена так называемым иным (помимо права собственности) правам на землю. Некоторые из них носят характер вещных прав, а некоторые - обязательственных прав. Данная глава в целом также является новацией для российского земельного законодательства (так как в ЗК РСФСР не было норм, которые устанавливали эти права), хотя все виды правовых титулов владения землей, которые теперь четко установлены ЗК РФ, ранее были закреплены главой 17 ГК РФ и некоторыми другими нормативно - правовыми актами, то есть в принципе были известны и использовались до принятия ЗК РФ.
Новым Земельным кодексом закреплено 5 видов правовых титулов владения земельными участками:
1) пожизненное наследуемое владение земельными участками - ст. 21;
2) постоянное (бессрочное) пользование земельными участками - ст. 20;
3) аренда земельных участков - ст. 22;
4) право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) - ст. 23;
5) безвозмездное срочное пользование земельными участками - ст. 24.
Рассмотрим каждый из них. Говоря о праве постоянного бессрочного пользования земельными участками, нужно обратить внимание на следующие моменты: со дня вступления в силу Земельного кодекса РФ это право предоставлено только узко ограниченному кругу субъектов, а именно:
- государственным и муниципальным учреждениям;
- федеральным казенным предприятиям;
- органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Статья 20 ЗК РФ устанавливает, что со дня вступления в силу Кодекса право постоянного бессрочного пользования земельными участками гражданам и юридическим лицам больше не предоставляется, но сохранено за ними: за гражданами бессрочно, а за юридическими лицами (в соответствии с Законом о ЗК РФ) - до 1 января 2004 г. То есть юридические лица, которые в соответствии с п. 1 ст. 20 ЗК РФ не могут быть субъектами права постоянного бессрочного пользования, обязаны до истечения указанного срока переоформить это право собственности (выкупить земельный участок) либо право аренды (заключить с собственником договор аренды).
В противном случае по истечении данного срока право постоянного бессрочного пользования земельным участком прекращается. Однако законодатель в п. 5 ст. 20 ЗК РФ ориентирует граждан на возможность одноразового бесплатного приобретения земельных участков, находящихся у них на праве постоянного бессрочного пользования, в собственность, рассчитывая, что в перспективе данный правовой титул владения земельным участком будет принадлежать только строго установленным законом субъектам, перечисленным выше.
Аналогично праву постоянного бессрочного пользования законодатель установил правила относительно права пожизненно наследуемого владения земельным участком (ст. 21 ЗК РФ). Теперь земельные участки на праве пожизненно наследуемого владения гражданам не предоставляются, однако это право сохраняется без ограничения срока, пока обладатель права пожизненно наследуемого владения земельным участком имеет наследников по закону или по завещанию. Однако законодатель, так же как и с правом постоянного бессрочного пользования, ориентирует субъектов права пожизненно наследуемого владения земельными участками на возможность однократного бесплатного приобретения такого земельного участка в собственность, рассчитывая в будущем полностью избавиться от данного правового титула владения землей.
Что касается права аренды земельного участка, то оно носит обязательственный характер и устанавливается на основании договора аренды. Данное право регулируется как главой 17 ГК РФ, так и общими положениями об аренде, установленными гражданским

Комментарии к законам »