К вопросу о совершенствовании административно - правовых мер предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления
ПРАВОВЫХ МЕР ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ
КОРРУПЦИИ
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
А.В. КУРАКИН
Куракин А.В.,
к.ю.н., преподаватель кафедры АП и АСД ОВД
Московской академии МВД России.
Наша
страна, как и многие другие государства,
стоит перед необходимостью разрешения
проблемы коррупции в сфере
государственного управления, угрожающей в
современный период безопасности личности,
общества и государства. В связи с этим
проблема предупреждения и пресечения
коррупции в сфере государственного
управления является одной из приоритетных
задач нашего государства. Как показало
истекшее десятилетие, коррупция создала
серьезные препятствия на пути
поступательного развития рыночной
экономики, создания и функционирования
демократических институтов в нашей стране
и, как следствие, снижение доверия общества
к государственной власти, разочарование в
демократических преобразованиях и падение
авторитета нашей страны на международной
арене.
Таким образом, необходимы
разработка и осуществление целого
комплекса разнообразных и
последовательных мер административно -
правового и организационного характера,
направленных на предупреждение и
пресечение коррупции в государственном
аппарате. И прежде всего необходимо
совершенствование законодательства об
органах исполнительной власти,
государственной службе Российской
Федерации, а также совершенствование
законодательства об административной и
дисциплинарной ответственности
должностных лиц органов государственного
управления. Совершенствование именно
административного законодательства
обусловлено тем, что коррупция меняет
содержание административно - правовых
отношений физических и юридических лиц с
представителем органа государственного
управления и влечет негативные последствия
как для общества, так и для государства в
целом. Помимо этого коррумпированность
аппарата управления - это системные
недостатки организации, обусловливающие
злоупотребления служебным положением
уполномоченных должностных лиц. Вывод о
том, что коррупция является социальным
явлением, корни которого произрастают из
несовершенства системы органов
исполнительной власти и организации
государственной службы и специфической
психологии ее персонала, диктует
необходимость принятия широкого спектра
мер антикоррупционного характера.
В
связи с этим, в целях предупреждения и
пресечения коррупционных правонарушений в
сфере функционирования государственных
органов исполнительной власти, необходимо
создание механизма, который позволил бы
обеспечить информационную прозрачность
процесса принятия решений, затрагивающих
интересы всего общества и государства,
использования федеральными органами
исполнительной власти бюджетных средств и
средств государственных внебюджетных
фондов. В связи с этим необходимо
сформировать и законодательно закрепить
способы общественного влияния на
деятельность государственных органов
исполнительной власти, а именно
формирование независимой экспертизы
общественно значимых проектов
подготавливаемых решений. В современный
период назрела необходимость принятия
Федерального закона "Об органах
исполнительной власти Российской
Федерации". Данный акт, на наш взгляд,
поможет создать обоснованные критерии для
определения структуры и численности
органов исполнительной власти. Позволит
установить контроль за изменениями
структуры органов, их статуса и функций,
поскольку, как показывает практика, за
такими изменениями часто стоят
корпоративные, частные, а не
государственные интересы. В связи с этим
создается психологическая неуверенность
руководителей соответствующих ведомств в
собственном будущем. Помимо этого должны
быть созданы обоснованные критерии
изменения структуры органов
исполнительной власти, поскольку их
отсутствие в современный период создает
возможность для корыстного лоббирования со
стороны тех или иных олигархических групп,
принятия соответствующих решений
должностными лицами структурных
подразделений органов исполнительной
власти. Помимо этого в современный период,
как уже выше указывалось, бесконтрольно
растет численность аппаратов органов
исполнительной власти, особенно
федерального уровня, что является
предпосылкой коррумпированного поведения
со стороны их персонала. Необходимо создать
эффективный механизм четкого
разграничения функций принятия решений, их
реализации, контроля и предоставления
услуг. Данная мера, на наш взгляд, как
никакая другая будет способствовать
предупреждению и пресечению коррупции в
государственном аппарате.
Необходимо
скорейшее создание условий, ограничивающих
возможность произвольной деятельности
структурных подразделений и должностных
лиц органов исполнительной власти, а именно
ускорение принятия Федерального закона "Об
административных процедурах". Данный акт
поможет, на наш взгляд, создать
кодифицированную систему процедур
подготовки и принятия административных
решений, а также будет способствовать
совершенствованию иной административной
деятельности. Необходимо начать вносить
изменения и дополнения в законодательство,
которые будут направлены на снижение
применения разрешительного принципа в
различных его формах, а где он сохраняется -
создание прозрачности при принятии решений
(в частности, при лицензировании,
сертификации, регистрации и т.д.). Как
показывает практика, коррупцию в сфере
исполнительной власти порождает большое
количество запретов, различного рода
разрешительных процедур, не всегда
оправданных. Неэффективное, а порой и
полное отсутствие механизма правовой
защиты прав и законных интересов
физических и юридических лиц,
контактирующих с представителями
государства, также способствует
разрастанию коррупции в государственном
аппарате.
С целью минимизации коррупции
в системе исполнительной власти необходимо
снижение, насколько это окажется возможным,
принятия подзаконных нормативных правовых
актов. Для этого необходимо установить
законодательные критерии для их принятия.
Помимо этого, надо уменьшить количество
принимаемых федеральных законов с
бланкетными нормами, осуществить
максимально полную и комплексную
кодификацию подзаконных нормативных
правовых актов, затрагивающих права и
законные интересы физических и юридических
лиц.
Помимо вышеизложенного, одним из
факторов распространения коррупции в
системе органов исполнительной власти и
государственной службы Российской
Федерации является сложность структуры
органов исполнительной власти, наличие
множества формализованных процедур,
которые созданы самими государственными
служащими, неэффективность, а порой и
полное отсутствие внутриорганизационного
и внешнего контроля за деятельностью
государственных служащих.
Как
показывает практика, в современный период
отсутствует комплексный контроль за
служебной деятельностью государственных
служащих, зачастую отсутствует более или
менее четкое распределение компетенции,
имеет место дублирование и совмещение
служебных обязанностей государственных
служащих. В связи с этим отграничить
организационные проблемы, вызванные
несовершенством действующего
законодательства от действий,
стимулирующих коррупционное поведение
физических и юридических лиц, практически
невозможно. В целях совершенствования
организации и деятельности органов
исполнительной власти необходимо
предусмотреть разделение выполняемых
государственными служащими своих
служебных функций: нормативно - правовых,
регулятивных, административно -
распорядительных, разрешительных,
контрольных, аналитических и т.д.
Целесообразно провести правовую
регламентацию подвидов государственной
службы в государственных органах, и прежде
всего в органах исполнительной власти,
путем выделения функций: юридической,
экономической, социологической, кадровой,
общеадминистративной, более четко
предусмотреть разделение и специализацию
труда в аппарате исполнительной власти,
закрепив за государственными служащими по
подразделениям определенные виды
деятельности или объекты управления.
Правовое регулирование должно быть
системным, охватывать не отдельные сектора,
а включить государственный механизм в
целом. При этом должна осуществляться
целенаправленная материальная поддержка
государственных органов, чья работа
направлена на преодоление коррупции как
явления <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кузнецов А.Н. Преодоление
коррупции в государственном аппарате
(теоретико - правовой аспект). Автореф. дисс.
канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 17.
Следующим
направлением усиления значения роли
административно - правовых мер борьбы с
коррупцией является совершенствование
законодательства о государственной службе
Российской Федерации по следующим
направлениям. Так, в действующем
законодательстве необходимо определить
статус должностных лиц, избираемых или
назначаемых на должности, предусмотренные
Конституцией России, категории "А".
Установить строгие и контролируемые
условия, препятствующие должностным лицам
категории "А" заниматься
предпринимательской деятельностью в
течение срока их полномочий. Необходимо
совершенствование законодательного
порядка управления от имени государства
пакетами акций в акционерных обществах с
государственным участием.
Анализ
Федерального закона "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" <*> от 31 июля 1995 г. позволяет
сделать вывод, что данный акт относит к
государственной службе исполнение
должностных обязанностей лицами,
замещающими государственные должности
категорий "Б" и "В". Это создает достаточно
большие возможности коррупционного
поведения для лиц, замещающих должности
категории "А", которые по действующему
законодательству не являются
государственными служащими и на которых не
распространяются ограничения и
специальные требования по государственной
службе. Законодатель специфично определяет
целевое назначение государственных
должностей категорий "Б" и "В" -
непосредственное обеспечение исполнения
полномочий лиц, замещающих должности
категории "А", и исполнение и обеспечение
полномочий лиц, замещающих должности
категории "Б" (ст. 1). Иными словами,
государственная служба государственных
служащих состоит в том, чтобы обеспечивать
исполнение полномочий должностных лиц, не
являющихся государственными служащими. При
этом государственная служба на
государственных должностях категории "Б"
носит временный характер, поскольку
ограничена сроком, на который назначаются
или избираются лица, замещающие
государственные должности категории "А". В
соответствии с действующим
законодательством в штатное расписание
государственных органов могут включаться
должности, не относящиеся к
государственным, а замещающие их лица не
являются государственными служащими,
следовательно, на них не распространяются
антикоррупционные ограничения,
предусмотренные ст. 11 Федерального закона
"Об основах государственной службы
Российской Федерации". В связи с этим можно
сделать вывод, что законодательство о
государственной службе в целом не носит
антикоррупционного характера.
Подтверждением этому является и то, что
Федеральный закон "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" предусматривает
ответственность государственного
служащего только за должностной проступок
в дисциплинарном порядке (ст. 14).
Представляется, что эта статья Закона
нуждается в дополнении, поскольку
неисполнение или ненадлежащее исполнение
государственным служащим возложенных на
него обязанностей может выражаться в
коррупционной деятельности, носящей
характер преступления и административного
правонарушения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 39. Ст. 2990.
В связи с этим в
современный период назрела необходимость
ввести более четкие основания для
дисциплинарных взысканий в системе
государственной службы. Так, низкая
исполнительская дисциплина
государственных служащих послужила
основанием к принятию Президентом России
Указа от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной
службы" <*> (в ред. Указа Президента от
27.06.2000), в котором установлены пределы
дисциплинарной ответственности
государственных служащих. Пункт 2 данного
Указа предусматривает привлечение
должностных лиц федеральных органов
исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации за нарушение
федеральных законов, указов Президента
России, неисполнение или ненадлежащее
исполнение ими федеральных законов, указов
Президента России, вступивших в законную
силу решений судов, повлекших последствия в
виде нарушения нормального режима
функционирования судов и системы
государственного управления, иные тяжкие
последствия, а также совершенные
преднамеренно, к административной или
уголовной ответственности в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Российская
газета 11 июня 1996 г.
Но указанная норма не
решает проблемы административной
ответственности государственных служащих
за коррупционные правонарушения, поскольку
она распространяется только на должностных
лиц органов исполнительной власти.
Неисполнение или ненадлежащее исполнение
федеральных законов, указов Президента
России и иных нормативных правовых актов в
условиях их обилия, огромного числа
декларативных, противоречивых нормативных
актов предоставляют государственным
служащим возможность для необоснованного
административного усмотрения и, как
следствие, создания условий для
коррупции.
В действующем
законодательстве не проводится
разграничение по признаку "тяжких
последствий" уголовных преступлений и
административных правонарушений. Если УК
России в главе 30 "Преступления против
государственной власти, интересов
государственной службы и службы в органах
местного самоуправления" предусматривает
ряд преступлений, которые по своему
характеру могут быть отнесены к
коррупционным, то действующий КоАП РСФСР не
содержит аналогичных составов
административных правонарушений,
отграничивающих от уголовных преступлений
по признаку тяжести наступивших
последствий. Объединение в одной норме
Указа Президента России "О мерах по
укреплению дисциплины в системе
государственной службы" административной и
уголовной ответственности превращает, на
наш взгляд, эту норму данного акта в
фиктивную.
Не предусматривается
административная ответственность
государственных служащих за коррупционные
правонарушения и в главе "Административные
правонарушения, посягающие на институты
государственной власти" проекта КоАП
России. В связи с этим при
совершенствовании действующего
законодательства провести четкую грань
между коррупционным преступлением,
административным правонарушением,
дисциплинарным проступком по признаку
степени тяжести наступления последствий
как для гражданина, так и для порядка
управления представляется
затруднительным.
Помимо
вышеизложенного представляется вполне
целесообразным ввести ограничения на прием
на государственную службу учредителей и
руководителей коммерческих структур, в
органы государственной власти, которым
подконтрольны соответствующие
коммерческие предприятия. А также
установить в законодательстве о
государственной службе ограничение для
