Об имплементации в российском законодательстве международных договоров российской федерации по борьбе с терроризмом
МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
ПО БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ
В.А.
САВЕЛЬЕВ
В.А. Савельев, эксперт Правового
управления Аппарата Государственной Думы
РФ, кандидат юридических наук.
Мир
содрогнулся от чудовищных событий,
произошедших 11 сентября в Нью - Йорке и
Вашингтоне. В истории США это, пожалуй,
первый случай, когда террористам удалось
вызвать столь значительные разрушения
зданий и уничтожить такое большое
количество мирных жителей. Воистину -
адский рекорд!
В этой связи не только
США, но и все мировое сообщество должно еще
раз обратить внимание на наличие
адекватных средств противодействия этому
злу. И не последнюю роль в этом
противодействии наряду с чисто
политическими мерами должно сыграть
международное право, а именно -
международное уголовное право, нормы
которого призваны обеспечить пресечение
деятельности и наказание лиц, виновных в
совершении международного терроризма.
Автор статьи поставил целью
проанализировать состояние национального
законодательства Российской Федерации,
точнее, выявить - в какой степени российское
законодательство учитывает положения
международных конвенций по борьбе с
терроризмом? С теоретической точки зрения
имплементация норм международного права во
внутригосударственном праве, как известно,
представляет собой воплощение норм
международного права в законодательстве
соответствующего государства, а также в
практическую деятельность субъектов во
внутригосударственном праве.
Соответственно имплементация (реализация)
охватывает законотворческий и
правоприменительный уровни <*>. "Она
выражается в целенаправленной
деятельности субъекта, призванной
обеспечить осуществление норм
международного права" <**>. В настоящей
статье будет анализироваться только первый
вид имплементации, так как
правоприменительная имплементация -
вопрос, требующий отдельного изучения.
--------------------------------
<*> Международное
право: Учебник / Под редакцией Г.В.
Игнатенко. М., 1999. С. 174.
<**> И.И. Лукашук.
Международное право. Общая часть. М., 2001. С.
201.
"Терроризм, особенно в 20 веке, является
одним из наиболее опасных преступлений. В
международной классификации он составляет
тяжкое преступление против человечества"
<*>. В настоящее время существует 12
универсальных конвенций по борьбе с
терроризмом и 7 региональных. Современное
международное сообщество пока не смогло
дать единого определения терроризма.
Попытки разработать единую, всеобъемлющую
конвенцию относительно международного
терроризма, которая содержала бы это
определение, не увенчались успехом.
Отмечается несколько причин невозможности
квалификации терроризма на международно -
правовом уровне: различные подходы разных
государств к понятию "терроризм"; большое
влияние политического фактора на оценку
событий, связанных с совершением
террористических актов <**>.
--------------------------------
<*> Г.И. Морозов.
Терроризм - преступление против
человечества. М., 1997. С. 5.
<**> Ю.М.
Антонян. Терроризм. Криминологическое и
уголовно - правовое исследование. М., 1998. С.
58.
Несмотря на отсутствие общепринятого
международно - правового понятия
"международный терроризм", ни у кого, однако,
не возникает сомнений, что предметом 12
универсальных конвенций является борьба с
проявлением, в принципе, одного и того же
явления - совершения незаконных
насильственных актов, сопряженных с
устрашением и с запугиванием населения.
"Одна из главных целей террористов -
запугивание, создание атмосферы страха,
неуверенности и безопасности жизни".
<*>
--------------------------------
<*>
Международное уголовное право: Учебное
пособие / Под редакцией В.Н. Кудрявцева. 2-е
издание. М., 1999. С. 143.
В международно -
правовой литературе встречаются мнения,
согласно которым за террористическими
деяниями отрицается разнообразие форм. "В
различных источниках к актам
международного терроризма относят: захват
заложников, пиратство, акты, направленные
против безопасности гражданской авиации, а
также незаконный захват и использование
ядерного материала. Однако в силу их особой
международной опасности,
распространенности и многообразия форм
совершения для борьбы с ними государства
принимают специальные конвенции, выделяя
их в отдельные преступления международного
характера" <*>. Такая точка зрения не
получила поддержки среди экспертов ООН и
других международных организаций,
занимающихся систематизацией конвенций по
борьбе с международным терроризмом.
--------------------------------
<*> В.П. Панов.
Международное уголовное право. М., 1997. С.
77.
Российская Федерация является
участником 10 универсальных соглашений по
борьбе с терроризмом и 2 региональных. Еще 2
универсальных соглашения были подписаны
Российской Федерацией, и в соответствии со
статьей 18 Венской конвенции о праве
международных договоров она должна
воздерживаться от действий, которые лишили
бы такие договоры объектов и целей. Следует
отметить, что подавляющее большинство
универсальных конвенций по борьбе с
терроризмом перешли к Российской Федерации
от Советского Союза в порядке
правопреемства. Таким образом, большая
часть существующих универсальных
конвенций по борьбе с терроризмом была
разработана и принята в 70 - 80-е годы прошлого
столетия.
Для удобства анализа вопроса
об имплементации данных конвенций в
российском законодательстве, полагаем,
было бы лучше всего использовать
предметный критерий их деления, группируя
соответствующие универсальные соглашения
в зависимости от особенностей их
предмета.
Морская безопасность
В марте
2001 г. Российская Федерация ратифицировала
Конвенцию о борьбе с незаконными актами,
направленными против безопасности
морского судоходства (1988) и Протокол о
борьбе с незаконными актами, направленными
против безопасности стационарных платформ
на континентальном шельфе (1988) <*>. Данные
соглашения были разработаны в рамках
Международной морской организации и
призваны усилить безопасность на морских
судах и стационарных платформах путем
криминализации деяний, способных
отрицательно отразиться на безопасности
морского судоходства: совершение актов
насилия, телесные повреждения или убийства
лиц на морском судне или стационарной
платформе, незаконный захват или
незаконное осуществление контроля,
разрушение морского судна или стационарной
платформы, разрушение навигационного
оборудования, сообщение ложных сведений с
целью создания угрозы безопасности
морскому судну или стационарной
платформе.
--------------------------------
<*>
Российская Федерация ратифицировала
Конвенцию и Протокол 06.03.01. Федеральный
закон N 22-ФЗ.
В соответствующих статьях
Конвенции и Протокола содержится
требование, адресованное государствам -
участникам, предусмотреть в национальном
уголовном законодательстве данные составы
преступлений.
Несмотря на то что Россия
стала участником этих соглашений совсем
недавно, ее уголовное законодательство в
целом охватывает данные виды преступных
деяний. Терроризм (ст. 205 Уголовного кодекса
Российской Федерации (УК РФ)), угон
воздушного судна или водного транспорта
либо железнодорожного подвижного состава
(ст. 211 УК РФ), пиратство (ст. 227 УК РФ),
приведение в негодность транспортных
средств или путей их сообщения (ст. 267 УК РФ) -
все это составы преступлений УК РФ, которые
позволяют привлекать к уголовной
ответственности лиц, создающих своими
действиями угрозу безопасности морскому
судоходству и функционированию
стационарных платформ. Статья 205 УК РФ
(терроризм) вообще самая всеохватывающая по
своему объему. Фактически любое
противоправное деяние (нападение, насилие,
сообщение ложных сведений или разрушение
навигационного оборудования), содержащееся
в Конвенции и Протоколе, может подпадать
под ее действие при условии, что оно
направлено на подрыв общественной
безопасности, устрашение населения или
оказание воздействия на органы власти.
Именно так следует понимать слова "иные
действия", присутствующие в тексте данной
статьи.
Единственное, что хотелось бы
отметить, - в Особенной части УК РФ
отсутствует упоминание о стационарных
платформах, что неудивительно, поскольку в
момент принятия Уголовного кодекса Россия
не была участником Протокола. В статьях 211
(угон воздушного судна или водного
транспорта) и 227 (пиратство) речь идет только
о морских судах, представляющих собой
другой объект. Кроме того, статья 211 УК РФ
предусматривает наказание за действия,
представляющие собой угон или захват с
целью угона воздушного или морского судна,
что неприменимо к стационарным
платформам.
В связи с ратификацией
Протокола 1988 г., считаем необходимым
включить в УК РФ некоторые составы
преступлений, такие, как незаконный захват
и осуществление контроля над стационарной
платформой. В этом случае стационарные
платформы будут защищены от нападения и
захвата наравне с морскими судами.
Следует отметить, что в соответствии с
нормами международного права УК РФ
действует на стационарных платформах
Российской Федерации независимо от наличия
в нем специальных составов преступлений,
относящихся к ним. Статья 60 Конвенции ООН по
морскому праву гласит, что прибрежное
государство осуществляет исключительную
юрисдикцию над морскими платформами и
установками, что означает распространение
соответствующим государством своего
национального законодательства на них,
включая и уголовное, в полном объеме. То
есть нужно ставить вопрос только о
включении в УК РФ некоторых составов
преступлений, предусматривающих наказание
за совершение противоправных действий на
стационарных платформах.
Воздушная
безопасность
70 и 60-е годы 20 в. были
отмечены участившимися случаями захвата
воздушных судов и совершением иных
противоправных актов на их борту. В
результате международное сообщество
отреагировало разработкой и принятием 3
универсальных конвенций, нацеленных на
укрепление безопасности на гражданских
воздушных судах: а) Токийская конвенция о
преступлениях и некоторых других
незаконных актах, совершаемых на борту
воздушных судов (1963) <*>; б) Гаагская
конвенция о борьбе с незаконным захватом
воздушных судов (1970) <**>; в) Монреальская
конвенция о борьбе с незаконными актами,
направленными против безопасности
гражданской авиации (1971) <***>.
--------------------------------
<*> СССР
присоединился к Конвенции 04.12.1969. Указ
Президиума ВС N 8109-XI.
<**> СССР
ратифицировал Конвенцию 04.08.1971. Указ
Президиума ВС N 2000-VIII.
<***> СССР
ратифицировал Конвенцию 27.12.1972. Указ
Президиума ВС N 3719-VIII.
Наряду с воздушными
судами местом совершения противоправных
актов стали аэропорты. Поэтому возникла
необходимость распространить и на них
действие норм международного права, что
выразилось в принятии Римского протокола о
борьбе с незаконными актами насилия в
аэропортах, обслуживающих международную
гражданскую авиацию, дополняющего
Конвенцию о борьбе с незаконными актами,
направленными против безопасности
гражданской авиации (1988) <*>.
--------------------------------
<*> СССР
ратифицировал Протокол 20.12.1989. Указ
Президиума ВС N 10153-XI.
Все перечисленные
документы были ратифицированы в свое время
Советским Союзом. Соответственно,
Российская Федерация продолжает
оставаться их участником в порядке
правопреемства.
Что касается их
имплементации в российском
законодательстве, то дело обстоит
следующим образом. Фактически только
статья 211 УК РФ "Угон воздушного судна или
водного транспорта либо железнодорожного
подвижного состава" напрямую связана с
положениями международного соглашения. Ее
юридическим источником является Конвенция
о борьбе с незаконным захватом воздушных
судов (1970). Монреальская конвенция 1971 г. и
Римский протокол 1988 г. не нашли своего
прямого выражения в Особенной части УК РФ.
Это, по всей видимости, связано с тем, что
совершение актов насилия на борту
воздушного судна и в аэропорту, помещение
на воздушном судне устройства, могущего
вызвать разрушение, уже подпадают под
соответствующие статьи УК РФ (в частности,
"Терроризм" - ст. 205), и поэтому законодатель
не стал выделять их в отдельные составы
преступлений. При этом необходимо принять
во внимание один момент - статья 205 будет
действовать только в том случае, если эти
действия совершены в целях нарушения
общественной безопасности и устрашения
населения, что является признаком
субъективной стороны этого преступления.
При отсутствии признаков данной
субъективной стороны ответственность
должна возникать по УК РФ,
предусматривающему наказание за
преступления против личности, или по статье
267 "Приведение в негодность транспортных
средств". Указанное обстоятельство носит
тем не менее чисто гипотетический характер
применительно к воздушным судам и может в
действительности иметь отношение только к
аэропортам. Как показывает практика,
незаконные акты, совершаемые на борту
воздушных судов, имеют целью
дестабилизировать прежде всего
общественный порядок через устрашение
пассажиров. Очень часто совершение этих
действий связано с политическими мотивами.
Терроризм вообще в значительной степени
превратился в политический феномен, и
мотивы совершения террористических акций
тоже в значительной степени политические.
Особенно это относится к преступлениям,
направленным против безопасности
воздушных судов <*>.
--------------------------------
<*> Международное
уголовное право: Учебное пособие / Под
редакцией В.Н. Кудрявцева. М., 1995. С. 113.
В
отличие от Римского протокола 1988 г.,
Монреальской и Гаагской конвенций,
Токийская конвенция 1963 г. не содержит
требований имплементировать ее положения в
национальное законодательство государств -
участников. Соответственно меры по
обеспечению ее имплементации должны носить
правоприменительный характер:
сотрудничество в обмене информацией,
экстрадиция или уголовное преследование
лиц, виновных в совершении преступлений на
борту воздушных судов в случае
невозможности их выдачи. Все это пример
правоприменительной имплементации в
противоположность имплементации на
законодательном уровне.
Следует
отметить, что это не единственный пример
самоисполнимой конвенции, в которой
отсутствуют требования предусмотреть ее
положения в национальном законодательстве
государств - участников. То же самое можно
встретить и в региональных соглашениях
Российской Федерации: Договор о
сотрудничестве государств - участников СНГ
в борьбе с терроризмом (1999) и Европейская
конвенция о пресечении терроризма (1977),
которые устанавливают режим
сотрудничества и взаимодействия между их
участниками по таким вопросам, как
экстрадиция, обмен информацией, выполнение
запросов о проведении оперативно -
розыскных действий, обмен опытом борьбы с
террористическими актами и так
далее.
Защита ядерного материала
3
марта 1980 г. в Вене и в Нью - Йорке была
открыта для подписания разработанная под
эгидой МАГАТЭ Конвенция о физической
защите
