О системности законодательного регулирования местного самоуправления
муниципальным хозяйством, в социально -
культурной сфере и в сфере обеспечения
законности и правопорядка. В этом случае
деление норм общей части муниципального
права на институты осуществляется с учетом
структуры Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". Е.С.
Шугрина выделяет следующие муниципально -
правовые институты: правовые,
территориальные, организационные,
финансово - экономические основы местного
самоуправления, ответственность органов
местного самоуправления и гарантии
местного самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее об
этом см.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С.
30.
Большинство авторов также выделяют
правовые, территориальные,
организационные, финансово - экономические
основы местного самоуправления. И.И.
Овчинников не включает в их число
организационные основы <*>. Н.В. Постовой
выделяет демографическую, экономическую,
территориальную и правовую основы местного
самоуправления <**>. В.В. Пылин и П.П.
Глущенко называют дополнительно
гуманистические, социальные, политические
основы местного самоуправления, основы
народовластия местного самоуправления.
Подход этих авторов к пониманию основ
местного самоуправления тесно увязывается
с его принципами. Основы местного
самоуправления они определяют как
совокупность норм - принципов. К примеру,
под гуманистическими основами местного
самоуправления понимаются его
основополагающие правовые принципы,
которые закрепляют человека, его права и
свободы в качестве высшей ценности и
которые должны определять смысл и
содержание местного самоуправления
<***>.
--------------------------------
<*> См.:
Овчинников И.И. Местное самоуправление в
системе народовластия. М., 1999. С. 122 - 123.
<**> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право
России. М., 1998. С. 74.
<***> См.: Пылин В.В.,
Глущенко П.П. Муниципальное право. СПб., 2000.
С. 40 - 41.
Подобное разнообразие мнений по
поводу элементов системы местного
самоуправления объясняется, на наш взгляд,
следующим обстоятельством. Местное
самоуправление - сложный социальный
институт и, как любое явление социальной
действительности, регулируется различными
социальными нормами, в том числе и нормами
права. Но правовое регулирование не может,
да и не должно распространяться на все
аспекты осуществления местного
самоуправления. Поэтому, когда мы говорим о
системе местного самоуправления как
объекте правового регулирования, в этом
случае необходимо выделять в качестве
основ местного самоуправления лишь те
объективные условия и средства, которые
безусловно подлежат правовому воздействию,
должны закрепляться нормами права. Кроме
того, организация и деятельность местного
самоуправления затрагивают различные
моральные, психологические, политические и
иные аспекты общественной жизни, и поэтому
допустимо выделение психологических,
нравственных, демографических его основ,
характеризующих отношение общества к идеям
и ценностям местного самоуправления,
степень его морально - психологической
готовности воспринять эти идеи и ценности.
Подобные и иные аналогичные подходы к
рассмотрению проблем местного
самоуправления являются предметом
научного исследования различных
общественных наук.
Однако, определяя
систему местного самоуправления как особой
сферы общественных отношений, регулируемых
нормами муниципального права,
целесообразно включать в нее комплексы
общественных отношений, складывающихся по
поводу правовых, территориальных,
организационных, финансово - экономических
основ местного самоуправления, его
компетенции, гарантий и ответственности.
Соответственно этому строится и система
институтов муниципального права как
отрасли права, что не означает, что каждый
вид самоуправленческих отношений
обязательно должен быть урегулирован
отдельным нормативным актом. Система
местного самоуправления и система
законодательства о местном самоуправлении
- различные понятия, поэтому возможно
принятие комплексных нормативных актов,
охватывающих несколько групп общественных
отношений в сфере местного самоуправления.
Главное - чтобы все эти группы получили
должное правовое закрепление.
Следует
отметить, что в предмет науки
муниципального права и соответствующей
учебной дисциплины, изучаемой в
юридических вузах, включаются также
теоретические и исторические основы
местного самоуправления, зарубежный опыт
организации местной власти и некоторые
иные вопросы. Еще более широкий подход к
проблемам местного самоуправления
предполагает муниципальная наука, которая,
как отмечал Л.А. Велихов, представляет собой
комплекс научных идей о местном
самоуправлении, включающих в себя элементы
социологии, статистики, экономической
теории, экономической географии, правовой
науки и иных теоретических и прикладных
наук <*>. Все это необходимо иметь в виду,
когда речь заходит о системе местного
самоуправления, либо о системе
муниципального права как отрасли права,
либо о системе муниципального права как
правовой науки.
--------------------------------
<*> См.: Велихов Л.А. Основы городского
хозяйства. Общее учение о городе, его
управлении, финансах и методах хозяйства.
М., 1928. С. 230 - 231.
Одна из причин - отсутствие
единообразного подхода к определению
содержания такого законодательного
термина, как "основы местного
самоуправления". Поскольку регулярно
используемый в нормативных правовых актах,
а также в учебной и научной литературе
термин "основы местного самоуправления" не
имеет пока однозначного толкования,
необходимо определиться с его содержанием.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что
реальное и эффективное местное
самоуправление возможно лишь при наличии
определенных предпосылок и условий,
которые в своей совокупности составляют
основы местного самоуправления: правовые,
территориальные, организационные,
финансово - экономические. Помимо
перечисленных, они выделяют также историко
- теоретические основы местного
самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кутафин О.Е.,
Фадеев В.И. Указ. соч. С. 45, 199.
По мнению А.Н.
Писарева, основы местного самоуправления
подчеркивают особенность и специфику
регулирования общественных отношений на
уровне местного самоуправления; они
призваны, во-первых, гарантировать со
стороны государства самостоятельность его
осуществления населением муниципального
образования; во-вторых, создать условия,
возможности для эффективного решения задач
местного самоуправления. Основы местного
самоуправления он определяет как
совокупность правовых норм, содержащихся в
Конституции России, федеральных законах и
закрепляющих наиболее принципиальные,
важные, общие для всех субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований
территориальные, правовые, финансово -
экономические основы деятельности
населения по решению задач местного
значения <*>. Как справедливо отмечает
Е.С. Шугрина, это определение вряд ли можно
признать удачным, так как это понятие
определяется через себя самое (основы - это
совокупность норм, закрепляющих основы)
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Писарев А.Н. Муниципальное право Российской
Федерации: Учебное пособие. М., 1997. С. 15 - 16.
<**> См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С.
84.
Выражение "основы местного
самоуправления" употребляется
применительно к элементам системы местного
самоуправления и институтам
муниципального права. Основами местного
самоуправления называются также отдельные
разделы науки муниципального права,
например исторические, теоретические
основы местного самоуправления. Поэтому в
каждом конкретном случае необходимо
уточнять, о чем идет речь. Если об
институтах муниципального права, то под
ними понимаются определенные комплексы
правовых норм; если об элементах системы
местного самоуправления, то в этом случае
имеются в виду условия и средства,
посредством которых становится возможным
самостоятельное решение населением
вопросов местного значения. Иначе
неизбежна путаница, которую можно
проиллюстрировать следующим примером. Н.В.
Постовой пишет: "Основы местного
самоуправления представляют собой
важнейшие образующие элементы, которые
находятся в тесном взаимодействии и
развитии и составляют фундамент местного
самоуправления. К ним относятся
демографическая, территориальная,
экономическая и правовая основа" <*>. В
данном случае основами местного
самоуправления называются некие важнейшие
образующие элементы. Далее автор
раскрывает, чем же являются эти элементы.
"Демографическая основа представляет собой
совокупность норм, устанавливающих один из
характерных признаков местного
самоуправления - наличие населения на
данной территории". Каких именно норм -
правовых или социальных, при этом не
уточняется. "Территориальная основа
местного самоуправления представляет
собой совокупность норм, регулирующих
территориальное устройство муниципального
образования, определяющих состав земель
муниципального образования, его границы и
порядок их установления и изменения".
Говоря об экономической основе местного
самоуправления, Н.В. Постовой воспроизводит
положения ст. 28 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". То
есть в этом случае он понимает под
экономической основой уже не нормы права, а
реальные материальные объекты,
определенное имущество, перечисленное в
данной статье <**>. Правда, неясно, как
правовые нормы могут существовать отдельно
от нормативных актов. Таким образом, в
содержание понятия "основы местного
самоуправления" включаются нормы,
материальные объекты, правовые акты, что
вряд ли допустимо.
--------------------------------
<*> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право
России. М., 1998. С. 74.
<**> Там же. С. 11, 75, 80,
82.
Нет еще должного разграничения
полномочий Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в сфере
правового регулирования организации и
деятельности местного самоуправления.
Важная проблема обеспечения системности
правового регулирования местного
самоуправления - вопрос о соотношении
федерального законодательства и
законодательства субъектов РФ о местном
самоуправлении и их взаимодействии (вопрос
о месте и роли нормативных правовых актов
самих муниципальных образований в правовом
регулировании местного самоуправления
нуждается в отдельном рассмотрении и
выходит за рамки данной статьи).
Конституция РФ в ст. 72 закрепляет, что в
совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации находится
установление общих принципов организации
системы органов государственной власти и
местного самоуправления. Редакция этой
нормы, как отмечает А.А. Замотаев, позволяет
говорить о шести вариантах ее прочтения
<*>. С учетом выводов Конституционного
Суда РФ, который затрагивал проблемы общих
принципов организации местного
самоуправления при рассмотрении дел о
проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2
ст. 59 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28
августа 1995 года <**>, о проверке
конституционности Закона Удмуртской
Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской
Республике" от 17 апреля 1996 года <***>,
большинство специалистов склонны считать,
что на федеральном уровне должны быть
законодательно установлены именно общие
принципы организации местного
самоуправления.
--------------------------------
<*> См.: Замотаев А.А. Местное
самоуправление: основные понятия и термины.
М., 1999. С. 4 - 6.
<**> См.: СЗ РФ. 1996. N 23. Ст.
2811.
<***> См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
Эту
задачу призван был решить принятый 28
августа 1995 года Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*>. Вместе с тем ряд его норм имеет
отсылочный характер, предполагающий
принятие большого числа других федеральных
законов, касающихся отдельных вопросов
местного самоуправления. Думается, и эти
законы также должны содержать прежде всего
основные принципы регулируемых ими
институтов, например принципы
муниципальной службы, финансовой
деятельности местного самоуправления и
другие (такой подход нашел отражение в уже
принятых федеральных законах о местном
самоуправлении), а конкретизацию этих
положений должны осуществлять принимаемые
на их основе и в их развитие
законодательные акты субъектов РФ.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 35.
Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917; N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378;
2000. N 32. Ст. 3330.
Вопросу об общих принципах
местного самоуправления в научной и
учебной литературе уделено достаточно
внимания <*>. Так, К.Ф. Шеремет предлагает
весьма разветвленную систему общих
принципов местного самоуправления,
подразделяя их на десять групп. Их
численность и формулировки могут
варьироваться в зависимости от целей
исследования и других обстоятельств <**>.
Думается, однако, что в целях укрепления
единообразного подхода к пониманию
сущности местного самоуправления
необходимо определение некой оптимальной
системы общих принципов местного
самоуправления, базирующейся на положениях
Конституции РФ и Федерального закона от 28
августа 1995 года. Большинство авторов,
рассматривающих этот вопрос, относят к
числу общих принципов местного
самоуправления следующие:
--------------------------------
<*> Подробный
анализ различных точек зрения по поводу
содержания и видов общих принципов
местного самоуправления осуществлен К.Ф.
Шереметом. См.: Шеремет К.Ф. Становление
правовой базы местного самоуправления в
Российской Федерации // Местное
самоуправление: современный российский
опыт законодательного регулирования:
Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И.
Овчинникова. М., 1998. С. 38 - 55.
<**> См.: Там
же. С. 49 - 54.
- самостоятельность местного
самоуправления в пределах своих
полномочий;
- организационная
обособленность местного самоуправления в
системе управления государством и
взаимодействие с органами государственной
власти в осуществлении общих задач;
-
многообразие организационных форм
осуществления местного самоуправления,
учет исторических, национальных,
культурных и иных особенностей;
-
сочетание представительной демократии с
формами прямого волеизъявления
населения;
- соответствие материальных
и финансовых ресурсов местного
самоуправления его компетенции;
-
законность в организации и деятельности
местного самоуправления;
- соблюдение
прав и свобод человека и гражданина;
-
ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед
государством, населением, предприятиями,
учреждениями, организациями;
-
гласность деятельности местного
самоуправления;
- государственная
гарантированность местного
самоуправления.
Затягивание процесса
принятия целого ряда необходимых
федеральных законов
