О системности законодательного регулирования местного самоуправления
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Т.М.
БЯЛКИНА
Бялкина Татьяна Михайловна -
доцент юридического факультета
Воронежского государственного
университета, кандидат юридических
наук.
Немногим более десяти лет назад в
нашей стране начался процесс
преобразования местного государственного
управления в местное самоуправление.
Наверное, трудно найти другой пример, столь
наглядно характеризующий творческую,
созидательную роль права в жизни общества,
как процесс формирования реальных
самоуправленческих отношений на основе
первоначально принимаемых нормативных
правовых актов. Местное самоуправление в
России - институт, внедряемый в
общественную практику "сверху", в силу
осознания его необходимости и
целесообразности высшим политическим
руководством.
С такой непростой задачей
может справиться только тщательно
подготовленная, логически взаимоувязанная,
отражающая все важнейшие аспекты и
учитывающая все особенности объекта
правового регулирования система
нормативных правовых актов.
Однако
создать столь качественную и эффективную
систему законодательства о местном
самоуправлении на практике оказалось
весьма сложным делом. Принятые за прошедший
период федеральные законы и законы
субъектов РФ в большинстве своем этим
критериям не отвечают. О необходимости
совершенствования правового регулирования
в сфере местного самоуправления как одном
из актуальных направлений государственной
политики говорится в Указе Президента РФ
"Об утверждении основных положений
государственной политики в области
развития местного самоуправления в
Российской Федерации" от 15 октября 1999 года N
1370 <*>. В нем отмечается
несогласованность и
несистематизированность законодательства
Российской Федерации о местном
самоуправлении, неполное и
непоследовательное законодательное
регулирование многих вопросов организации
и деятельности местного самоуправления.
Остановимся на некоторых причинах, которые,
на наш взгляд, лежат в основе сложившейся
ситуации.
--------------------------------
<*> СЗ
РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.
Прежде всего, обратим
внимание на отсутствие четкого
представления о сущности, целях и задачах
местного самоуправления в Российской
Федерации на современном этапе ее развития.
Конституция РФ определяет местное
самоуправление как форму народовластия,
составляющую одну из основ
конституционного строя. В силу данных
конституционных положений необходимо
говорить о местном самоуправлении как
элементе государственного устройства,
самостоятельном уровне осуществления
публичной власти в государстве, поскольку и
государственная власть, и муниципальная
власть есть разновидности единой публичной
власти, имеющей своим источником народ.
Норма, закрепленная ст. 12 Конституции РФ, о
том, что органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной
власти, означает лишь организационное
обособление данного уровня власти,
необходимость учета специфики ее
реализации, заключающейся в праве жителей
самостоятельно решать местные дела, но
отнюдь не отделение местного
самоуправления от государства.
Данная
концепция природы власти местного
самоуправления присуща большинству
современных цивилизованных стран, в
которых оно признается неотъемлемым
свойством демократического государства,
через которое народ участвует в управлении
его делами. Однако ни Конституция РФ, ни
Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 28 августа 1995 года
не определяют достаточно четко и
однозначно роль и место местного
самоуправления в системе государственного
устройства, а также основы взаимодействия
государственной власти и местного
самоуправления. Отсюда проистекают
противоречия законодательства,
регулирующего отдельные аспекты местного
самоуправления.
Не решены в полной мере
вопросы компетенции местного
самоуправления. Закрепление местного
самоуправления в РФ в качестве особого
уровня публичной власти неизбежно
предполагает определение ее целей, задач,
функций, компетенции. Иными словами,
законодательно должно быть определено,
какие именно вопросы публичного характера
решаются на уровне местного
самоуправления, какими полномочиями
наделяются его органы. Для формирования
законодательства о местном самоуправлении
этот вопрос является важнейшим, поскольку,
не определив компетенцию местного
самоуправления, невозможно ответить на
другие насущные вопросы: какой вариант
организационной структуры местного
самоуправления в том или ином
муниципальном образовании наиболее
оптимален, чтобы эффективно справиться с
установленными для него полномочиями;
какой объем материальных и финансовых
ресурсов необходим для их реализации; в чем
может и должна состоять поддержка местного
самоуправления со стороны государства и
т.п.
Однако действующее
законодательство о местном самоуправлении
не позволяет получить четкий ответ ни на
один из указанных вопросов. Печально
известная и практически всеми критикуемая
ст. 6 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации",
закрепляющая в 30-ти пунктах вопросы
местного значения, не определяет, как
необходимо понимать эту формулировку, чем
вопросы местного значения отличаются от
вопросов государственного значения, что из
перечисленного в этой статье изначально
входит в компетенцию местного
самоуправления, а какие вопросы относятся к
государственным полномочиям, закрепленным
за органами местного самоуправления в силу
тех или иных обстоятельств. Скорейшее
изменение данной ситуации тем более
необходимо, поскольку сейчас органы
местного самоуправления отвечают
практически за все, не имея при этом
фактически ничего. Справиться с
возложенным на них объемом полномочий в
отсутствие хотя бы минимально необходимого
финансового обеспечения органы местного
самоуправления не в состоянии. Поэтому
появился и некоторыми (особенно
представителями органов власти субъектов
РФ) активно обсуждается тезис, что местное
самоуправление в нашей стране не
состоялось, действует неэффективно, а
следовательно, необходимо пересмотреть
организацию местной власти и в целях
улучшения управляемости государством
включить местные органы в единую
управленческую вертикаль. Налицо явное
нежелание разобраться, что в данной
ситуации причина, а что - следствие.
Затягивание решения проблемы компетенции
местного самоуправления представляет
собой реальную угрозу самому его
существованию.
Многие трудности
связаны с нечеткостью определения системы
местного самоуправления и ее элементов как
предпосылки системности законодательства
о местном самоуправлении. Местное
самоуправление, являясь частью системы
государственного устройства, в свою
очередь, также представляет собой
определенную систему взаимодействующих
элементов, нуждающихся в адекватном
отображении в комплексе нормативных
правовых актов. Поэтому необходимо
рассмотреть вопрос о том, что представляет
собой система местного самоуправления.
Единого подхода к ее определению пока не
сложилось. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев
определяют систему местного
самоуправления как совокупность
организационных форм в рамках
соответствующих муниципальных
образований, посредством которой
обеспечивается решение вопросов местного
значения, местной жизни <*>. Аналогичное
определение дает и Е.С. Шугрина: "Под
системой местного самоуправления
понимается совокупность форм прямого
волеизъявления граждан, органов местного
самоуправления, территориального
общественного самоуправления, других
организационно - правовых форм
осуществления местного самоуправления,
через которые население муниципального
образования реализует признаваемую и
гарантируемую Конституцией Российской
Федерации власть, решает, исходя из своих
собственных интересов, исторических и иных
традиций, вопросы местного значения" <**>.
Фактически система местного
самоуправления в данном случае понимается
как система организационных форм его
осуществления, что не одно и то же.
-------------------------------
<*> См.: Кутафин О.Е.,
Фадеев В.И. Муниципальное право Российской
Федерации. М., 2000. С. 133.
<**> Шугрина Е.С.
Муниципальное право. М., 1999. С. 82.
Н.В.
Постовой, не давая формального определения
системы местного самоуправления,
перечисляет элементы этой системы, относя к
ним все те же формы прямого волеизъявления
населения и органы местного
самоуправления. По его мнению, организация
и функционирование каждого из элементов
системы регулируется в общих чертах
федеральными законами, в частности "О
финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации", "Об
основах муниципальной службы в Российской
Федерации". По каждому из элементов системы
местного самоуправления субъекты
Российской Федерации приняли специальные
нормативные правовые акты, в том числе о
муниципальной собственности. Нормы
муниципального права выстраиваются в
определенную систему, согласуясь с
элементами системы местного
самоуправления <*>. Тем самым фактически
автор признает, что элементами системы
местного самоуправления являются не только
организационные формы его осуществления,
но и, например, местные финансы,
муниципальная собственность.
--------------------------------
<*> См.: Постовой Н.В.
Муниципальное право России. М., 1998. С.
10.
Несколько иной подход к определению
системы местного самоуправления
наблюдается у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова. На
их взгляд, это совокупность местных
сообществ жителей, муниципальных
образований, их внутренних субъектов и
институтов, взаимодействующих между собой
и с внешней средой в процессе отправления
самоуправленческих функций <*>. То есть
под системой местного самоуправления
авторы понимают совокупность его
субъектов, что также вряд ли можно считать
адекватным ее понятием.
-------------------------------
<*> См.: Выдрин И.В.,
Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.,
2000. С. 48.
Разумеется, систему такого
сложного, комплексного социального
института, как местное самоуправление,
можно определять, руководствуясь
различными критериями. Однако, когда речь
идет о местном самоуправлении как объекте
правового регулирования, следует говорить
о совокупности общественных отношений,
складывающихся в процессе деятельности
местных территориальных коллективов по
самостоятельному и ответственному решению
закрепленных за ними вопросов местного
значения, устанавливаемых и регулируемых
нормами права. Причем в настоящее время
имеется достаточно оснований утверждать,
что данные нормы объединяются в рамках
особой отрасли российского права -
муниципального права. В силу обширности и
разнообразия общественных отношений,
составляющих предмет муниципального права,
они группируются в различные комплексы, в
совокупности составляющие систему
местного самоуправления, и в зависимости от
их специфики должно осуществляться
правовое регулирование местного
самоуправления.
Говоря об отдельных
видах общественных отношений, возникающих
в местном самоуправлении и регулируемых
муниципальным правом, О.Е. Кутафин и В.И.
Фадеев выделяют три их группы: отношения,
возникающие в процессе решения вопросов
местного значения путем непосредственного
выражения гражданами своей воли; отношения,
связанные с деятельностью выборных и
других органов местного самоуправления по
управлению муниципальной собственностью,
объектами муниципального хозяйства,
формированием и исполнением местного
бюджета, а также иной их деятельностью по
решению вопросов местного значения;
отношения, возникающие в процессе
реализации органами местного
самоуправления переданных им отдельных
государственных полномочий, а также
правовых актов органов государственной
власти <*>. Естественно, что указанные
группы объединяют весьма большие комплексы
различных по своему содержанию отношений и
нуждаются в специализированном правовом
регулировании (например, управление
местными финансами и решение вопросов в
социально - культурной сфере происходит на
основе различных правовых норм,
содержащихся в различных нормативных
правовых актах).
--------------------------------
<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч.
С. 11 - 12.
Анализируя систему
муниципального права как отрасли права,
авторы также отмечают, что она основывается
на логическом, последовательном разделении
норм муниципального права и их объединении
в однородные правовые комплексы (институты)
с учетом содержания и характера
регулируемых ими отношений в сфере
местного самоуправления; что эта система
отражает взаимосвязь и
взаимообусловленность правового
регулирования вопросов местного
самоуправления как целостного социального
явления <*>. Отсюда следует вывод: чтобы
обеспечить должный уровень правового
регулирования местного самоуправления,
необходимо прежде всего исходить из
представления о нем как целостном,
комплексном явлении. Поэтому системы
муниципального права и местного
самоуправления должны быть взаимосвязаны и
взаимообусловлены.
--------------------------------
<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч.
С. 32.
При определении институтов
муниципального права нередко используются
иные критерии, чем содержание и особенности
общественных отношений, регулируемых
нормами данных институтов. О.Е. Кутафин и
В.И. Фадеев предлагают объединить
муниципально - правовые нормы в
муниципально - правовые институты в
зависимости от их значения и роли в
регулировании муниципальных отношений и
включают в систему муниципального права
следующие структурные части: 1) местное
самоуправление в системе народовластия; 2)
основы местного самоуправления; 3) предметы
ведения и полномочия местного
самоуправления; 4) гарантии местного
самоуправления; 5) ответственность органов
местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, контроль за их
деятельностью <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кутафин О.Е.,
Фадеев В.И. Указ. соч. С. 33 - 34.
При этом не
совсем ясно, что в данном случае понимается
под значением и ролью той или иной нормы -
юридическая сила данной нормы (норма
Конституции РФ, федерального закона, закона
субъекта РФ или иного нормативного акта),
вид нормы (норма - принцип, норма - дефиниция
либо еще какая-то норма) либо что-то иное.
Также непонятно, включаются ли в этом
случае в предложенные институты
муниципального права нормы субъектов
Федерации и муниципальных образований либо
речь идет только о нормах федерального
уровня. В научной литературе существуют и
иные подходы к классификации правовых норм,
регулирующих общественные отношения в
сфере местного самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее об
этом см.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 28 - 31.
Не
имея возможности подробно
проанализировать все существующие по этому
поводу точки зрения, отметим предложение
Е.С. Шугриной и некоторых других ученых о
целесообразности подразделения норм
муниципального права на общую и особенную
части, с выделением в особенную норм,
регулирующих полномочия органов местного
самоуправления по управлению
