Закон о политических партиях: вопросы взаимодействия партий с государством
ВОПРОСЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПАРТИЙ С
ГОСУДАРСТВОМ
В.В. ЛАПАЕВА
Лапаева
Валентина Викторовна - главный научный
сотрудник ИЗиСП, доктор юридических
наук.
Правовые формы взаимодействия
политических партий с государством в
концентрированном виде выражают наиболее
существенные характеристики
взаимоотношений гражданского общества и
государства, населения и власти. Эта
проблема особенно значима для современной
России, где многопартийность развивается
не столько благодаря самостоятельной
политической активности общества, сколько
в результате целенаправленных усилий
государства, ориентированного на
ускоренную политическую модернизацию и
заинтересованного в создании
упорядоченного и контролируемого
политического пространства.
Законодательная стратегия взаимодействия
российского государства с политическими
партиями получила свое нормативное
выражение в принятом в июне 2001 года
Федеральном законе "О политических партиях"
<*>, проект которого был подготовлен под
эгидой Центральной избирательной комиссии
РФ с участием основных парламентских
фракций и внесен в Государственную Думу
Президентом РФ. Он стал итогом сложного
процесса согласования интересов
политических партий, победивших на
последних парламентских выборах, и
президентских структур, выражавших позиции
исполнительной власти <**>.
--------------------------------
<*> См.: Лапаева В.В.
Политическая партия: понятие и цели. К
принятию Закона о партиях // Журнал
российского права. 2002. N 1.
<**> См.:
Лапаева В.В. У общества пока нет сил
защитить свои интересы: новый закон о
партиях будет результатом "консенсуса"
партийной и государственной бюрократии //
Независимая газета. 2000. 28 окт.
Правовой
анализ данного Закона - ключ к пониманию
реальной, а не декларируемой стратегии
взаимодействия общества и государства,
которая на данный момент складывается в
результате компромиссов между
законодательной и исполнительной ветвями
власти.
Пункт 1 ст. 10 Закона гласит:
"Вмешательство органов государственной
власти и их должностных лиц в деятельность
политических партий, равно как и
вмешательство политических партий в
деятельность органов государственной
власти и их должностных лиц, не
допускается". Данная формулировка
представляется неполной (а точнее говоря,
неверной), поскольку не учитывает очевидное
право государства регулировать процессы
создания и деятельности политических
партий. Более корректной является
формулировка аналогичной нормы ч. 1 ст. 17
Федерального закона "Об общественных
объединениях", согласно которой
"вмешательство органов государственной
власти и их должностных лиц в деятельность
общественных объединений, равно как и
вмешательство общественных объединений в
деятельность органов государственной
власти и их должностных лиц, не допускается,
за исключением случаев, предусмотренных
настоящим Федеральным законом" <*>.
Отсюда следует, что под подобного рода
вмешательством законодатель понимает все
формы государственного влияния на
деятельность общественных объединений и
формы влияния общественных объединений на
деятельность государственных органов,
которые не предусмотрены Федеральным
законом "Об общественных объединениях".
Очевидно, в этом же смысле надо толковать и
содержание п. 1 ст. 10 Федерального закона "О
политических партиях".
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.
1930.
Запрет на вмешательство политических
партий в деятельность органов
государственной власти и их должностных
лиц вытекает из ст. 3 Конституции РФ,
согласно которой единственным источником
власти в Российской Федерации является ее
многонациональный народ и никто не может
присваивать власть в Российской Федерации.
Эта норма направлена на то, чтобы оградить
органы исполнительной, законодательной и
судебной власти, призванные выражать
общенародные интересы, от давления со
стороны партий, выражающих политические
интересы отдельных социальных слоев.
Вмешательство политических партий в
деятельность государственных органов и
должностных лиц следует расценивать как
смешение государственных и общественных
функций, которое чревато присвоением
партиями властных полномочий. С другой
стороны, запрет на вмешательство органов
государственной власти и их должностных
лиц в деятельность политических партий
должен служить гарантией реализации
конституционных положений о
многопартийности, свободе деятельности
политических партий, их равенстве перед
законом.
Если рассматривать данную
норму в контексте исторической
ретроспективы, то на первый план выйдет ее
направленность на создание правовых
гарантий против характерных для советского
периода подмены государства партией (КПСС),
слияния партии и государства, присвоения
партией государственных функций. Из
содержания нормы, в частности, следует, что
осуществление партийных функций не может
расцениваться как выполнение функций
государственных органов. Очевидно также и
то, что имевшее место в советский период
совмещение государственных и партийных
функций не может, согласно действующему
законодательству, рассматриваться как
основание для получения каких-либо льгот и
преимуществ лицами, осуществлявшими такое
совмещение.
Однако правовая практика не
согласуется с этим вполне очевидным
выводом. Например, в настоящее время при
исчислении стажа государственной службы,
дающего право на доплату к пенсии,
учитывается период работы выходящих на
пенсию лиц в аппаратах ЦК КПСС, в ЦК КП
союзных республик, крайкомов, обкомов,
райкомов, горкомов, на освобожденных
выборных должностях в парткомах органов
государственной власти и управления до 14
марта 1990 года (то есть до введения в
действие новой редакции ст. 6 Конституции
СССР). И делается это на основании
разъяснений Министерства труда РФ и
Министерства юстиции РФ от 9 апреля 1996 года
"О некоторых периодах, учитываемых при
исчислении стажа государственной службы
федерального государственного служащего,
дающего право на ежемесячную доплату к
пенсии". Показательно, что норма, искажающая
правовой смысл положений Конституции и
федеральных законов, вводится на уровне
подзаконного нормативного акта.
Аналогичное законодательство действует и в
субъектах Федерации. Подобные нормы - это
весьма выразительный образчик
номенклатурного взаимопонимания между
новой и старой властными элитами.
* *
*
Запрет на вмешательство партий в
деятельность органов государственной
власти и их должностных лиц
конкретизируется в п. 3 ст. 10 Закона о
партиях, где сказано следующее: "Лица,
замещающие государственные или
муниципальные должности, и лица,
находящиеся на государственной или
муниципальной службе, не вправе
использовать преимущества своего
должностного или служебного положения в
интересах политической партии, членами
которой они являются, либо в интересах
любой иной политической партии". Закон о
партиях не раскрывает, в чем именно может
заключаться использование указанными
лицами преимуществ своего должностного или
служебного положения в интересах
политических партий. Конечно, в этом
вопросе правоприменительная практика
может, исходя из аналогии закона,
ориентироваться на раскрытие понятия
"использование преимуществ должностного
или служебного положения" в п. 5 ст. 28 ФЗ "Об
основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" и в аналогичных
нормах иных федеральных избирательных
законов. Однако эти нормы (кстати,
нуждающиеся в дополнении <*>) рассчитаны
лишь на ситуации избирательных кампаний. И
то обстоятельство, что в Законе о партиях не
перечислены основные формы использования
должностного или служебного положения в
интересах политических партий (которыми,
как известно, изобилует наша политическая
практика), следует считать пробелом в
правовом регулировании.
--------------------------------
<*> См.: Чудина С.
Отпуск не панацея // Выборы.
Законодательство и технологии. 2001. N 12. С. 35 -
37.
Рассматриваемая норма Закона о
партиях, согласно которой указанная
категория лиц не вправе использовать
преимущества своего должностного или
служебного положения в интересах
политических партий, вводит ряд дополнений
к действующему в этой области
законодательству. До принятия Закона о
партиях в этой сфере отношений действовали
(и продолжают действовать) соответствующие
нормы избирательного законодательства и
законодательства о государственной и
муниципальной службах. Применительно к
зарегистрированным кандидатам, замещающим
государственные должности категории "А",
здесь закреплен запрет на использование
ими преимуществ своего должностного
положения в интересах политических партий
(см., например, п. 1 ст. 36 Федерального закона
"О гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации"). Аналогичные нормы содержатся в
избирательном законодательстве субъектов
Российской Федерации применительно к
должностным лицам, замещающим
муниципальные должности категории "А". К
кандидатам, находящимся на государственной
и муниципальной службе, избирательное
законодательство предъявляет более
жесткие требования: на время их участия в
выборах они должны освобождаться от своих
служебных обязанностей (см., например, п. 2
ст. 36 того же Закона).
Наряду с этим
законодательство о государственной и
муниципальной службах закрепляет принцип
их внепартийности (п. 11 ст. 5 ФЗ "Об основах
государственной службы Российской
Федерации" и п. 9 ст. 5 ФЗ "Об основах
муниципальной службы в Российской
Федерации") и содержит нормы, согласно
которым государственным и муниципальным
служащим запрещается использовать свое
служебное положение в интересах
политических партий для пропаганды
отношения к ним.
Таким образом, к
новеллам, вводимым Законом о партиях,
относятся три обстоятельства. Первое - это
распространение комментируемой нормы на ту
деятельность лиц, занимающих
государственные и муниципальные должности
категории "А", которая не связана с их
участием в избирательных кампаниях. Второе
- распространение данной нормы на всю
деятельность государственных служащих,
осуществляемую в интересах партий (а не
только на деятельность, связанную с
пропагандой отношения к партиям). И третье -
косвенное допущение возможности членства в
политических партиях лиц, замещающих
государственные или муниципальные
должности, и лиц, находящихся на
государственной или муниципальной
службе.
Последний момент требует
разъяснения. Допущение возможности
членства в партиях для указанной категории
лиц вытекает из формулировки Закона,
запрещающей использование данными лицами
"преимуществ своего должностного или
служебного положения в интересах
политической партии, членами которой они
являются" <*>. Между тем такое допущение
является неправомерным. Дело в том, что
решение вопроса о возможности членства в
политических партиях данной категории лиц
не относится к предмету регулирования
Федерального закона "О политических
партиях". В законодательстве же,
регулирующем правовой статус данной
категории лиц, этот вопрос не получил
четкого правового решения.
--------------------------------
<*> В ФЗ "Об основах
государственной службы..." и в ФЗ "Об основах
муниципальной службы..." слова "членами
которой они являются" отсутствуют.
В ФЗ
"Об основах государственной службы..."
отсутствует прямое указание на возможность
для лиц, находящихся на государственной
службе, быть членами политических партий.
Однако то обстоятельство, что в отношении
определенных категорий государственных
служащих (например, работников
правоохранительных органов,
военнослужащих и т.д.) законодатель
предусмотрел прямой запрет на членство в
любой партии, означает, что иные категории
государственных служащих могут быть
членами партий. Используя аналогию закона,
можно сказать, что действующее
законодательство разрешает быть членами
политических партий также и муниципальным
служащим. Применительно же к лицам,
занимающим государственные должности
категории "А", этот вопрос должен решаться в
специальных нормативных актах,
закрепляющих их правовой статус. Само по
себе отсутствие в федеральном
законодательстве запрета на членство в
партии должностных лиц (в том числе и
Президента страны) не означает, что они
имеют право быть членами партий, поскольку
в отношении лиц, замещающих
государственные должности, действует
правовой принцип "запрещено все, что прямо
не разрешено законом". Поэтому отсутствие
прямого законодательного разрешения или
запрета в этих случаях следует считать
пробелом в правовой регуляции, который не
может быть восполнен Законом о партиях.
Вопрос о членстве в партиях чиновников
высшего ранга обсуждался, в частности, на
парламентских слушаниях по концепции
Закона о партиях, состоявшихся в ноябре 2000
года. Однако эта проблема не была там
рассмотрена по существу - от нее отделались
ссылками на опыт стран Запада, где высшие
должностные лица страны являются
выдвиженцами политических партий. И никто
не вспомнил о том, что в России, в отличие от
западных демократий, партии не выдвигают
своих членов в органы исполнительной
власти. У нас исполнительная власть,
согласно Конституции, формируется не по
партийному признаку (и это правильно,
потому что нынешним партиям еще нельзя
доверить формирование Правительства).
Совершенно очевидно, что это два
принципиально разных подхода: одно дело,
когда чиновники выступают как лица,
уполномоченные обществом проводить
определенную партийную линию в
деятельности структур исполнительной
власти, и совсем другое, когда чиновники,
пришедшие в исполнительную власть отнюдь
не по основаниям своей принадлежности к
поддержанной обществом партии, начинают
сами создавать партии с целью укрепления и
удержания своей власти.
Нынешняя
российская бюрократия, создавая так
называемые партии власти, активно
участвует в формировании (а значит, и в
осуществлении) законодательной власти, что
противоречит закрепленной в Конституции РФ
модели разделения властей. Кроме того, в
результате подобного "партстроительства"
создаются предпосылки для монополии
"партии власти", что входит в противоречие с
конституционным принципом
многопартийности. Адекватной правовой
реакцией на подобную политическую практику
было бы, на наш взгляд, законодательное
закрепление обязанности лиц, замещающих
государственные должности категории "А" в
структурах исполнительной власти,
приостанавливать свое членство в
политических партиях на период выполнения
ими своих должностных полномочий.
Данное требование должно распространяться
и на Президента РФ. В этом смысле нельзя
согласиться с использованием в Законе о
партиях весьма сомнительной юридической
конструкции, которая допускает (как бы
между прочим), что Президент РФ может быть
членом политической партии. Так, пункт 4 ст.
10 Закона гласит: "Президент Российской
Федерации вправе приостанавливать свое
членство в политической партии на срок
осуществления своих полномочий". Между тем
вопрос о возможности членства Президента
РФ в политической партии (который,
разумеется, выходит далеко за рамки
предмета регулирования Закона
