Нецелевое использование бюджетных средств: арбитражная практика
АРБИТРАЖНАЯ ПРАКТИКА
Г.И. МАРТЫНОВА
Г.И.
Мартынова, заместитель начальника отдела
судебной защиты Юридического департамента
Минфина России.
Практика рассмотрения
споров с участием Министерства финансов
России и его территориальных органов
показала, что наибольшее количество дел,
поступающих на рассмотрение в арбитражные
суды, составляют споры, связанные с
нецелевым использованием средств
федерального бюджета.
Некоторые споры
связаны с реализацией материалов
контрольно - ревизионных органов в рамках
взаимодействия территориальных органов
Минфина России в соответствии с Приказом
Минфина РФ от 28 декабря 1998 г. N 265, который
предусматривает составление контрольно -
ревизионными органами и направление в
Управление федерального казначейства по
субъекту Российской Федерации
представлений по установленной форме о
взыскании в доход бюджета средств,
использованных не по целевому
назначению.
Представление
рассматривается органами федерального
казначейства в течение 2-х недель, в течение
5 рабочих дней составляется и направляется
в Главное управление федерального
казначейства уведомление на уменьшение
текущего финансирования
бюджетополучателей, не имеющих
внебюджетных источников финансирования; в
налоговые органы или в службу судебных
приставов - предписание на взыскание
средств в доход федерального бюджета с
бюджетополучателей, имеющих внебюджетные
источники.
Необходимо более подробно
осветить полномочия органов федерального
казначейства Минфина России по
осуществлению взыскания.
В
соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556
"О федеральном казначействе" Положением о
федеральном казначействе органам
федерального казначейства в целях защиты
федеральной собственности предоставлено
право выдавать обязательные для исполнения
предписания о взыскании в бесспорном
порядке с предприятий, учреждений и
организаций средств, выделенных из
федерального бюджета, используемых не по
целевому назначению, с наложением на
предприятия, учреждения и организации,
допустившие такие нарушения, штрафа в
размере действующей учетной ставки
Центробанка России.
Суммы санкций
зачисляются в доход федерального
бюджета.
Нормами вышеназванного Указа
предусмотрено, что взыскание сумм санкций
осуществляется органами МНС в 3-дневный
срок по представлению органов
казначейства.
Однако полномочия
органов федерального казначейства,
установленные в период их образования,
видоизменились в связи с развитием
бюджетного законодательства Российской
Федерации.
До введения в действие части
первой Налогового кодекса РФ штрафные
санкции взыскивались налоговыми органами в
бесспорном порядке. Статьей 31 названного
Кодекса налоговые органы вправе
предъявлять в суды общей юрисдикции и
арбитражные суды иски о взыскании
налоговых санкций с лиц, допустивших
нарушения законодательства о налогах и
сборах.
В связи с тем, что
Постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации признан
неконституционным бесспорный порядок
взыскания с юридических лиц сумм штрафных
санкций без их согласия, налоговые органы
отказались принимать представления
органов федерального казначейства по
взысканию суммы нецелевого использования и
штрафных санкций в бесспорном порядке.
При принятии органами федерального
казначейства решения о взыскании штрафа с
получателя бюджетных средств, при наличии
бюджетного правонарушения, необходимо
учитывать положения ст. 35 Конституции РФ,
согласно которой никто не может быть лишен
своего имущества иначе как по решению
суда.
В соответствии со ст. 284 Бюджетного
кодекса руководители органов федерального
казначейства и их заместители в
соответствии с их полномочиями вправе
взыскивать в бесспорном порядке с
получателей средств федерального бюджета
бюджетные средства, использованные не по
целевому назначению.
Таким образом,
применение бесспорного порядка взыскания
бюджетных средств, использованных не по
целевому назначению, органами федерального
казначейства с предоставлением
получателям бюджетных средств последующей
судебной защиты не противоречит
требованиям Конституции Российской
Федерации.
Постановление органа
федерального казначейства о бесспорном
списании бюджетных средств может быть
обжаловано в суде в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Взыскание штрафа не может производиться в
бесспорном порядке в случае такого
обжалования, а должно быть приостановлено
до вынесения судом решения по жалобе
получателя бюджетных средств.
Вместе с
тем органы федерального казначейства и
контрольно - ревизионные органы по своему
статусу являются юридическими лицами и,
осуществляя защиту государственных
интересов, вправе обратиться с иском в
арбитражный суд о взыскании средств
федерального бюджета с получателя средств,
использованных не по целевому назначению, в
порядке ст. 42 Арбитражного процессуального
кодекса.
Законное основание для
обращения органов федерального
казначейства в суд имеется. Ранее законом о
федеральном бюджете на соответствующий
финансовый год включительно по 2000 г.
устанавливалась санкция в виде штрафа за
нецелевое использование предприятиями и
организациями средств федерального
бюджета, предоставленных на безвозвратной
и возвратной основе, в размере двойной
действующей ставки рефинансирования ЦБ
РФ.
Ввиду изложенного юридическими
службами управлений федерального
казначейства по субъектам Федерации со
второй половины 1999 г. началась работа по
взысканию штрафных санкций через
арбитражные суды.
В то же время
необходимо отметить, что в 2001 г. органы
федерального казначейства и контрольно -
ревизионные органы проводили проверки
целевого использования средств
федерального бюджета по результатам 1999 - 2000
гг., за исключением тематических проверок,
проводимых по заданиям и указаниям Минфина
России. За нецелевое использование
предприятиями и организациями средств
федерального бюджета, предоставленных на
безвозвратной и возвратной основе,
налагался штраф в соответствии со ст. 60
Закона "О федеральном бюджете на 1999 год" и
ст. 75 Закона "О федеральном бюджете на 2000
год".
Ст. 80 Закона "О федеральном бюджете
на 2002 год" установлено, что использование не
по целевому назначению бюджетных кредитов,
выданных российским юридическим лицам,
влечет наложение штрафа в размере двойной
ставки рефинансирования Центробанка
России, действующей на период
использования указанных средств не по
целевому назначению.
Впервые Законом
определен период нецелевого использования
средств федерального бюджета; им
признается срок с даты отвлечения средств
на цели, не предусмотренные условиями
предоставления бюджетного кредита, до
момента их возврата в федеральный бюджет
или направления использования по целевому
назначению.
Этим Законом также
предусмотрено, что взыскание указанных
штрафов за нецелевое использование средств
федерального бюджета осуществляется
органами федерального казначейства.
Ст.
8 Закона "О введении в действие Бюджетного
кодекса Российской Федерации"
предусматривает, что Кодекс применяется к
бюджетным правоотношениям, возникшим после
введения его в действие. По бюджетным
правоотношениям, возникшим до введения в
действие Кодекса, Кодекс применяется к тем
правам и обязанностям, которые возникнут
после введения его в действие.
Понятие
нецелевого использования средств
содержится в ст. 289 Бюджетного кодекса; оно
определяется как использование бюджетных
средств, выразившееся в направлении их на
цели, не соответствующие условиям
получения указанных средств, определенным
утвержденным бюджетом, бюджетной росписью,
уведомлением о бюджетных ассигнованиях,
сметой доходов и расходов либо иным
правовым основаниям их получения.
Аналогично определяет понятие нецелевого
использования бюджетных средств Кодекс об
административных правонарушениях РФ,
который вступит в действие с 1 июля 2002 г. В
ст. 15.14 названного Кодекса установлено, что
нарушение бюджетного законодательства
влечет наложение административного штрафа
на должностных лиц в размере от сорока до
пятидесяти минимальных размеров оплаты
труда; на юридических лиц - от четырехсот до
пятисот минимальных размеров оплаты
труда.
Имущество, передаваемое
бюджетному учреждению на праве
оперативного управления, регулируется
статьей 296 Гражданского кодекса Российской
Федерации. В соответствии с положением
указанной статьи учреждение должно
использовать закрепленное за ним имущество
в соответствии с целями своей деятельности,
заданиями собственника и назначением
имущества. Учреждение не вправе отчуждать
или иным способом распоряжаться
закрепленным за ним имуществом и
имуществом, приобретенным за счет средств,
выделенных ему по смете. Более того,
собственник вправе изъять излишнее,
неиспользуемое либо используемое не по
назначению имущество и распорядиться им по
своему усмотрению.
Если в соответствии
с законодательством и учредительными
документами учреждению предоставлено
право осуществлять приносящую доход
деятельность, то доходы, полученные от этой
деятельности, и приобретенное за счет этих
доходов имущество поступают в
самостоятельное распоряжение учреждения и
учитываются на отдельном балансе.
Практика проведения проверок показывает,
что понятие нецелевого использования
средств, содержащееся в Бюджетном кодексе,
неконкретно, неточно и требует
перечисления видов нецелевого
использования.
Как следует из
арбитражной практики, какие конкретно
ситуации являются нецелевым
использованием средств - решает суд на
основе полного и всестороннего
исследования представленных в дело
документов.
Рассмотрим некоторые
примеры конкретных арбитражных дел.
I.
Постановлением Федерального арбитражного
суда Восточно - Сибирского округа отменены
решение и постановление апелляционной
инстанции Арбитражного суда республики
Хакасия, дело передано на новое
рассмотрение, так как судом не учтены
положения ст. 7 Закона "О введении в действие
Бюджетного кодекса Российской Федерации",
предусматривающей порядок применения
нормативно - правовых актов Президента
Российской Федерации, изданных до введения
в действие Бюджетного кодекса РФ, а именно
Указа Президента Российской Федерации от 8
декабря 1992 г. N 1556. Пунктом 3 этого Указа
органам федерального казначейства
предоставлено право на взыскание с
организаций средств, выделенных из
федерального бюджета, используемых не по
целевому назначению, с наложением штрафа в
размере действующей учетной ставки
Центробанка России.
Так, Арбитражным
судом республики Хакасия использование
средств, выделенных по коду 110115 "оплата
ежегодных отпусков" на оплату труда
внештатных сотрудников, признано
обоснованно квалифицированным УФК по
республике Хакасия как нецелевое,
поскольку противоречило целям и условиям
выдачи средств, указанным в смете доходов и
расходов на 2000 г.
Однако апелляционная
инстанция Арбитражного суда республики
Хакасия отменила решение суда первой
инстанции, сделавшею вывод о том, что
использование средств в рамках одной
предметной статьи расходов бюджетов
безотносительно к уведомлениям о бюджетных
ассигнованиях, смете расходов и доведенных
лимитов бюджетных обязательств.
Судом
сделан вывод о том, что цели предоставления
бюджетных средств организациям определены
Законом "О бюджетной классификации
Российской Федерации" и ст. 70 Бюджетного
кодекса, так как перечень обозначенных
расходов бюджетных учреждений тождествен
предметным статьям расходов бюджетов
Российской Федерации, указанным в
приложениях N 6, 7 к вышеуказанному Закону
Российской Федерации.
Следовательно,
расходы на выплату надбавки к зарплате (код
110112) на оплату труда внештатных сотрудников
(110140) отнесены к элементам и подстатьям
одной предметной статьи расходов "Оплата
труда государственных служащих" (код
110100).
II. Использование выделенных из
федерального бюджета денежных средств по
их прямому назначению, но с превышением
установленных размеров (ставок, тарифов)
также является нарушением бюджетного
законодательства.
Так, в ходе проверки
органом федерального казначейства
установлены факты излишне и ошибочно
выплаченных Сберегательным банком России
сумм компенсаций отдельным категориям
граждан, что было расценено как нецелевое
использование средств федерального
бюджета.
III. Финансирование бюджетных
учреждений производится на основании сметы
доходов и расходов, составленной в
соответствии с экономической
классификацией расходов бюджетов
Российской Федерации, установленной
Законом "О бюджетной классификации
Российской Федерации".
Самым
распространенным видом нецелевого
использования денежных средств у бюджетных
организаций является их перераспределение
с одного кода бюджетной классификации на
другой в пределах утвержденной сметы,
произведенное без разрешения собственника
(распорядителя) таких средств.
Однако
при проведении проверок следует учитывать
положения ст. 120 Гражданского кодекса РФ о
том, что особенности правового положения
отдельных видов учреждений определяются
законом и иными правовыми актами.
Например, ст. 42 Закона "Об образовании"
установлено, что государственные
образовательные учреждения самостоятельно
определяют направления использования
своих бюджетных и внебюджетных средств, в
том числе их долю, направляемую на
материальное стимулирование своих
работников.
Исходя из вышеизложенного,
суды делают вывод, что образовательным
учреждениям предоставлено право
производить перераспределение денежных
средств с одного кода бюджетной
классификации на другой без согласования с
собственником (распорядителем) денежных
средств, но при соблюдении следующего
условия: перераспределение должно быть
обусловлено необходимостью обеспечения
нужд образовательного учреждения.
Следовательно, при проведении проверок
территориальным органам Минфина России
необходимо учитывать не только нормы
бюджетного законодательства, но и нормы
специальных законов, которые
регламентируют деятельность проверяемых
хозяйствующих объектов.
IV. Суды,
рассматривая споры, связанные с нецелевым
использованием бюджетными учреждениями
средств, приходят к выводу, что с точки
зрения бюджетного законодательства
наказуемым является не достижение цели, для
решения которой выделяются средства
федерального бюджета. Если такая цель
достигнута, но она сопровождалась
неправомерными действиями (например,
организация оформила оправдательные
документы после совершения бухгалтерской
проверки по соответствующей хозяйственной
операции или отразила хозяйственную
операцию на непредусмотренных для этих
целей балансовых статьях), подобные случаи
не могут свидетельствовать о нецелевом
характере использования денежных средств,
в этих ситуациях должностные лица
организации могут быть привлечены к
ответственности только за нарушение Закона
"О бухгалтерском учете в Российской
Федерации".
V. Применение мер
принуждения за нецелевое использование
бюджетных средств осуществляется на
основании постановления о списании
(взыскании) денежных средств или
