Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (право и власть, n 2, 2002)
городского типа районного подчинения;
сельсоветы <**>.
--------------------------------
<*> К категории городов районного
подчинения могут быть отнесены населенные
пункты, являющиеся промышленными и
культурными центрами, с численностью
населения не менее 12 тысяч человек, из
которых рабочие, служащие и члены их семей
составляют не менее 85 процентов.
<**>
Указ Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г.
"О порядке решения вопросов
административно-территориального
устройства РСФСР" // Ведомости Верховного
Совета РСФСР. 1982. N 34. Ст. 1271.
В пределах
группировок третьего уровня классификации
кодируются сельские населенные пункты.
Обозначение "поселок городского типа"
распространяется на рабочие <1>,
курортные <2> и дачные поселки <3>. В
ряде субъектов Российской Федерации взамен
категории "сельсовет" введены такие
понятия, как "сельский округ", "волость". К
сельским населенным пунктам относятся
поселки сельского типа, хутора, кишлаки,
аулы и т.п., входящие в состав сельсоветов
или подчиненные администрации города
(района, округа) <4>.
--------------------------------
<1> К категории
рабочих поселков могут быть отнесены
населенные пункты, на территории которых
имеются промышленные предприятия, стройки,
железнодорожные узлы, гидротехнические
сооружения, предприятия по производству и
переработке сельскохозяйственной
продукции и другие экономически важные
объекты с численностью населения не менее 3
тысяч человек, из которых рабочие, служащие
и члены их семей составляют не менее 85
процентов, а также населенные пункты, на
территории которых расположены высшие
учебные заведения и
научно-исследовательские учреждения. В
отдельных случаях к категории рабочих
поселков могут быть отнесены населенные
пункты с численностью населения не менее 3
тысяч человек, имеющие перспективу
дальнейшего экономического и социального
развития и роста численности населения.
<2> К категории курортных поселков могут
быть отнесены населенные пункты,
расположенные в местностях, имеющих
лечебное значение, с численностью
населения не менее 2 тысяч человек, при
условии, что количество приезжающих
ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки
составляет не менее 50 процентов
постоянного населения.
<3> К
категории дачных поселков могут быть
отнесены населенные пункты, основным
назначением которых является обслуживание
населения городов в качестве санаторных
пунктов или мест летнего отдыха. Дачные
поселки не утрачивают своего характера,
если часть населения постоянно проживает в
них.
<4> Классификатор включает
объекты административно-территориального
деления, кроме сельских населенных пунктов,
которые в данное издание не входят из-за
большого объема этой
информации.
Административно-территориальные
единицы не могут входить в состав субъекта
Российской Федерации, они вторичны и не
самостоятельны.
В этой связи хотелось
бы указать на п. 4 Постановления
Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N
1-П по делу о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996
г. "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике" <*>, в
котором, в частности, указывается на "районы
и города республиканского подчинения,
которые непосредственно входят в состав
Удмуртской Республики в качестве ее
административно-территориальных
единиц".
--------------------------------
<*>
Постановление Конституционного Суда РФ от
24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе
органов государственной власти в
Удмуртской Республике" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1997.
N 5. Ст.
708.
Административно-территориальное
деление субъектов Федерации регулируется
путем закрепления в соответствующих
конституциях и уставах, принятия законов и
подзаконных актов. Анализ
нормативно-правовых актов позволяет
вычленить следующие направления
регулирования в этой сфере.
Прежде
всего, это закрепление понятийного
аппарата. Например,
"административно-территориальное
устройство Московской области - это
территориальная организация Московской
области, представляющая собой систему
административно-территориальных единиц,
установленная для осуществления функций
государственного управления с учетом
исторических и культурных традиций,
хозяйственных связей, сложившейся
инфраструктуры" <*>. Одним из
обязательных направлений регулирования
является установление перечня
административно-территориальных единиц и
принципов их нарезания.
--------------------------------
<*> Закон
Московской области от 17 января 2001 г. N 12/2001-ОЗ
"Об административно-территориальном
устройстве Московской области" (принят
решением Московской областной Думы от 27
декабря 2000 г. N 20/119) // Вестник Московской
областной Думы. 2001. N 2.
Основы
регулирования
административно-территориального деления
г. Москвы закреплены федеральным
законодательством. Так, Закон РФ "О статусе
столицы Российской Федерации" в ст. 13
установил особенности территориального
деления города Москвы <*>: "Территория
города Москвы может включать в себя
территории районов в городе (муниципальных
районов), других
административно-территориальных единиц, а
также внутригородские территории
административного управления".
--------------------------------
<*> См.: Закон РФ от 15
апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы
Российской Федерации" // Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета РФ.
1993. N 19. Ст. 683, с дополнениями - Федеральный
закон от 18 июля 1995 г. N 107-ФЗ "О внесении
изменения в Закон Российской Федерации "О
статусе столицы Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1995. N 30. Ст. 2863.
Правовое
положение указанных
административно-территориальных единиц и
территорий регулируется Уставом <*> и
законодательством города Москвы <**>.
--------------------------------
<*> Устав города
Москвы, утв. Московской городской Думой 28
июня 1995 г. с изм. от 13 июля 2001 г. // Ведомости
Московской городской Думы. 1995. N 4; 2001. N 8.
<**> Закон г. Москвы от 5 июля 1995 г. N 13-47 "О
территориальном делении города Москвы", с
изм. от 28 июня 2000 г. N 17 // Ведомости
Московской городской Думы. 1995. N 5; Закон г.
Москвы от 8 октября 1997 г. N 40-70 "О наименовании
территориальных единиц, улиц и станций
метрополитена города Москвы" // Ведомости
Московской городской Думы. 1998. N 1.
Устав
города дает определение территориального
устройства города и устанавливает
регистрационный порядок территориальных
единиц города Москвы, обязывает городскую
администрацию регистрировать
территориальные единицы, изменения
территориального деления, информировать
население Москвы о территориальном делении
города и его изменениях.
Закон г. Москвы
от 5 июля 1995 г. "О территориальном делении
города Москвы" <*>, конкретизируя третью
главу городского Устава, определил
основные понятия: территориальное деление
Москвы - взаимосвязанная система
территориальных единиц, создаваемая в
пределах границ города; территориальными
единицами Москвы являются районы,
административные округа и другие части
территории города, имеющие наименования и
границы, закрепленные правовыми актами
Москвы.
--------------------------------
<*>
Закон г. Москвы от 5 июля 1995 г. N 13-47 "О
территориальном делении города Москвы" с
изм. от 28 июня 2000 г. N 17 // Ведомости
Московской городской Думы. 1995. N
5.
Территория Москвы входит в состав
территории Российской Федерации и
включает: земельную <*> и водную
поверхность, акватории рек и других водных
объектов, лесопарковый защитный пояс,
водоохранные зоны, недра, воздушное
пространство в границах Москвы.
--------------------------------
<*> В состав
территории Москвы входят: территории в
пределах Московской кольцевой
автомобильной дороги (МКАД); территории,
примыкающие к внешним границам полосы
отвода МКАД; поселки Акулово и Восточный;
поселок Некрасовка; поселок Рублево (с
деревней Мякинино); поселок Внуково и
Толстопальцевский сельсовет в составе
поселка Толстопальцево и деревни
Толстопальцево; поселки: Новобратцевский,
Липки и Милицейский (бывшая часть города
Щербинка); деревни: Захарьино, Захарьинские
дворики (часть), Федосьино и Щербинка;
аэропорт Шереметьево; город Зеленоград;
территории, включенные в состав города
Зеленограда с населенными пунктами:
поселок Малино, дачный поселок Алабушево
(часть), деревни Кутузово, Новомалино и
Рожки. Изменения границ Москвы
утверждаются Советом Федерации с согласия
органов государственной власти Москвы и
Московской области.
В результате
проведенных реформ в Москве образовано 10
административных округов, а в их составе 128
районов <*>. Недостатки в территориальном
делении Москвы, которые имели место до 1991 г.,
указанными актами в основном были
устранены. Районы стали меньше по размерам
и компактнее, сравнялись по численности
населения и потенциалу экономического и
социального развития. Образование районов
в соответствии с требованиями Устава
города производилось с учетом
исторических, географических,
градостроительных особенностей
территорий, численности населения,
социально-экономических характеристик,
расположения транспортных коммуникаций,
наличия инженерной инфраструктуры и,
подчеркнем особо, с учетом возможностей
решения местных вопросов в интересах
населения района.
--------------------------------
<*> См.: Закон от 5 июля 1995 г. "О
территориальном делении города Москвы" //
Ведомости Московской городской Думы. 1995. N 5.
С. 29, 111.
Формально и по существу такой
подход отвечает принципам устройства
территории местного самоуправления, о
которых шла речь выше: создание равных,
реальных возможностей при равной
компетенции, за тем исключением, что
население не участвует в решении вопросов
изменения территории местного
самоуправления. Иначе говоря, район города
Москвы - это территория, на которой в полной
мере осуществляются функции
самоуправления. Проблема состоит в том, что
по своему правовому положению и по
особенностям компетенции органы власти
района нельзя в полной мере отнести к
органам местного самоуправления,
образуемым населением самостоятельно и под
свою ответственность, независимо от
государственной власти, и служащим
реализации конституционного права граждан
на управление собственными местными делами
<*>.
--------------------------------
<*>
Депутат Московской городской Думы В.К.
Плотников полагает, что районные Управы не
являются органами самоуправления ни по
названию, ни по перечню признаков, однако
сильно их напоминают. Районные управы можно
рассматривать как органы, переходные от
органов государственного управления
муниципальными округами к органам
самоуправления.
Характеристика
территориальных единиц г. Москвы
Районы
Москвы - территориальные единицы Москвы,
образуемые с учетом исторических,
географических и градостроительных
особенностей территории, численности
населения, социально-экономических
характеристик, расположения транспортных
коммуникаций, наличия объектов инженерной
инфраструктуры, возможностей управления
собственностью города в интересах
населения района и города. Образование и
упразднение районов, установление и
изменение их границ, присвоение им
наименований осуществляет Московская
городская Дума по представлению Мэра
Москвы <*>.
--------------------------------
<*>
На территории Москвы образованы следующие
районы: в Центральном административном
округе: Арбат, Басманный, Замоскворечье,
Красносельский, Мещанский, Пресненский,
Таганский, Тверской, Хамовники, Якиманка; в
Северном административном округе:
Аэропорт, Беговой, Бескудниковский,
Войковский, Восточное Дугино, Головинский,
Дмитровский, Западное Дугино, Коптево,
Левобережный, Молжаниновский, Савеловский,
Сокол, Тимирязевский, Ховрино,
Хорошеевский, в Северо-Восточном
административном округе: Алексеевский,
Алтуфьевский, Бабушкинский, Бибирево,
Бутырский, Лианозово, Лосиноостровский,
Марфино, Марьина Роща, Останкинский,
Отрадное, Ростокино, Свиблово, Северное
Медведково, Северный, Южное Медведково,
Ярославский; в Восточном административном
округе: Богородское, Вешняки, Восточное
Измайлово, Гольяново, Ивановское,
Измайлово, Косино-Ухтомский, Метрогородок,
Новогиреево, Новокосино, Перово,
Преображенское, Северное Измайлово,
Соколиная Гора, Сокольники; Юго-Восточный
административный округ: Выхино-Жулебино,
Копотня, Кузьминки, Лефортово, Люблино,
Марьино, Нижегородский, Печатники,
Текстильщики, Южнопортовый; в Южном
административном округе: Бирюлево
Восточное, Бирюлево Западное, Братеево,
Даниловский, Донской, Зябликово,
Москворечье-Сабурово, Нагатино-Садовники,
Нагатинский Затон, Нагорный,
Орехово-Борисово Северное,
Орехово-Борисово Южное, Царицыно, Чертаново
Северное, Чертаново Центральное, Чертаново
Южное; в Юго-Западном административном
округе: Академический, Гагаринский, Зюзино,
Коньково, Котловка, Ломоносовский,
Обручевский, Северное Бутово, Теплый Стан,
Черемушки, Южное Бутово, Ясенево; в Западном
административном округе: Дрогомилово,
Крылатское, Кунцево, Можайский,
Ново-Переделкино, Очаково-Матвеевское,
Проспект Вернадского, Раменки, Солнцево,
Тропарево-Никулино, Филевский парк,
Фили-Давыдково; в Северо-Западном
административном округе: Куркино, Митино,
Покровское-Стрешнево, Северное Тушино,
Строгино, Хорошево-Мневники, Щукино, Южное
Тушино; в Зеленоградском административном
округе: четыре района, Крюково; поселки с
правами районов: поселок Внуково, поселок
Восточный, поселок
Некрасовка.
Административные округа -
территориальные единицы города, образуемые
для административного управления
соответствующими территориями <*>. Мэром
принято Положение об административном
округе города Москвы <**>, в котором
определяется его статус, основные
полномочия и структура органов городской
администрации, действующей на территории
административного округа. В Положении
дается подробное определение
административного округа. Помимо того, что
он является территориальной единицей
города, указывается цель его образования:
административное управление <***>
соответствующей территорией, координация
деятельности районных управ (далее - управ),
находящихся на территории
административного округа, территориальных
подразделений отраслевых и функциональных
органов городской администрации,
осуществление контроля за исполнением
правовых актов города.
--------------------------------
<*> На территории
Москвы образованы административные округа:
Центральный, Северный, Северо-Восточный,
Восточный, Юго-Восточный, Южный,
Юго-Западный, Западный, Северо-Западный,
Зеленоградский (см.: Распоряжение Мэра
Москвы от 17 января 1997 г. N 42-РМ "Об
установлении границ административных
округов города Москвы").
<**>
Распоряжение Мэра Москвы от
