Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (право и власть, n 2, 2002)
<*> Федеральный конституционный закон
от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия
в Российскую Федерацию и образования в ее
составе нового субъекта Российской
Федерации" // Собрание законодательства
Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. N 52.
Ст. 4916.
Из текста ч. 1 ст. 67 Конституции РФ
следует, что каждый субъект Российской
Федерации, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции,
имеет собственную территорию <*>.
Территория любого субъекта Федерации
является составной частью территории
Российской Федерации, непосредственно
входящей в нее. Вхождение в состав
Российской Федерации предопределяет и
ограниченность полномочий субъекта
Федерации в отношении его территории <**>.
Полномочия субъектов Федерации в отношении
управления собственной территорией в
основном сводятся к определению
административно-территориального
устройства.
--------------------------------
<*>
Правовой статус территории субъектов
Федерации помимо федеральной Конституции
определяется в их конституциях и
уставах.
<**> На территории каждого
своего субъекта Российская Федерация
осуществляет дискреционные полномочия по
предметам ведения, установленным ст. 71
Конституции, а также полномочия по
предметам, определенным ст. 72 Конституции,
за этими пределами субъекты Российской
Федерации осуществляют собственные
полномочия.
Из ч. 3 ст. 67 Конституции РФ
следует, что территории субъектов
Федерации имеют границы. Они являются
административными, признаются Российской
Федерацией по состоянию на момент принятия
федеральной Конституции, описываются и
закрепляются в конституциях и уставах
субъектов Федерации или в иных правовых
актах, согласно которым эти субъекты были
образованы <*>.
--------------------------------
<*> Постатейный комментарий к
Конституции Российской Федерации / Под общ.
ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.
Другим важным
конституционным принципом является
неприкосновенность границ субъектов
Федерации. Их изменение не исключается,
однако допустимо только при взаимном
согласии субъектов Федерации. Каждый из них
в выражении своей воли опирается на
решение, принятое либо непосредственно
населением (референдумом), либо
законодательным (представительным) органом
государственной власти, либо сочетающее в
себе оба варианта. Если достигнут
консенсус, то Совет Федерации утверждает
изменение границ между данными субъектами
Федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции) <*>.
В особых ситуациях полномочия
организационно-правового характера по
определению границ между субъектами
Федерации могут возлагаться на специальные
государственные комиссии <**>.
--------------------------------
<*> При этом, как
было записано, например, в Постановлении
Совета Федерации от 25 октября 1994 г. "Об
утверждении изменения границы между
Костромской и Вологодской областями",
подобное делается "в соответствии с
согласованными между ними картой и
описанием новой линии границы" // СЗ РФ. 1994. N
28. Ст. 2939.
<**> Такой случай имел место в
связи с образованием Ингушской Республики
(ст. 2 Закона Российской Федерации от 4 июня
1992 г. "Об образовании Ингушской Республики в
составе Российской Федерации" // ВВС РФ. 1992. N
24. Ст. 1307; Постановление Правительства
Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. "О
Государственной комиссии по определению
границ между Ингушской Республикой и
Чеченской Республикой в связи с
образованием этих республик" // СЗ РФ. 1996. N 2.
Ст. 112).
До настоящего времени действует в
части, не противоречащей Конституции РФ,
Указ Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г.
"О порядке решения вопросов
административно-территориального
устройства РСФСР" <*>, заменивший Указы
Президиума Верховного Совета РСФСР от 12
сентября 1957 г. "О порядке отнесения
населенных пунктов к категории городов,
рабочих и курортных поселков" и от 28 мая 1962
г. "Об упорядочении регистрации,
наименования и учета населенных пунктов в
РСФСР" <**>.
--------------------------------
<*>
Указ Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г.
"О порядке решения вопросов
административно-территориального
устройства РСФСР" // Ведомости Верховного
Совета РСФСР. 1982. N 34. Ст. 1271.
<**> Указ
Президиума Верховного Совета РСФСР от 12
сентября 1957 г. "О порядке отнесения
населенных пунктов к категории городов,
рабочих и курортных поселков" // Ведомости
Верховного Совета РСФСР. 1957, N 1. Ст. 3; Указ
Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 мая
1962 г. "Об упорядочении регистрации,
наименования и учета населенных пунктов в
РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР.
1962. N 22. Ст. 300.
Важно подчеркнуть отличие
территориального деления субъекта
Федерации от федеративного деления на
национально-государственные образования.
Так, если территории субъектов Федерации
первичны, то
административно-территориальные единицы в
рамках субъектов Федерации являются лишь
следствием территориальной организации
системы органов власти. Из федеративной
природы государственности России в том
виде, как она закреплена в соответствующих
статьях Конституции Российской Федерации,
вытекает, что в ведении Российской
Федерации находится федеративное
устройство, а в ведении субъектов, входящих
в состав Российской Федерации, - их
территориальное устройство.
При этом
необходимо отметить, что Федерация
регулирует не только федеративное
устройство, но и некоторые моменты,
касающиеся особых
административно-территориальных единиц,
переименование некоторых из них, их учет. В
качестве примера можно привести Закон РФ "О
закрытом административно-территориальном
образовании" <*>: "Закрытым
административно-территориальным
образованием признается имеющее органы
местного самоуправления территориальное
образование, в пределах которого
расположены промышленные предприятия по
разработке, изготовлению, хранению и
утилизации оружия массового поражения,
переработке радиоактивных и других
материалов, военные и иные объекты (далее -
предприятия и (или) объекты), для которых
устанавливается особый режим безопасного
функционирования и охраны государственной
тайны, включающей специальные условия
проживания граждан".
--------------------------------
<*> Закон РФ от 14
июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом
административно-территориальном
образовании" с изм. от 31 декабря 1999 г. //
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; Собрание
законодательства Российской Федерации. 2000.
N 1. Ст. 10.
Территория и границы закрытого
административно-территориального
образования определяются исходя из особого
режима безопасного функционирования
предприятий и (или) объектов, а также с
учетом потребностей развития населенных
пунктов. При этом его границы могут не
совпадать с границами субъектов Российской
Федерации и районов, входящих в их состав.
Решение о создании (об упразднении)
закрытого
административно-территориального
образования принимается Президентом РФ по
предложению Правительства РФ.
Территориальная реабилитация
репрессированных народов находится в
ведении федеральных властей и
предусматривает осуществление на основе
волеизъявления репрессированных народов
правовых и организационных мероприятий по
восстановлению
национально-территориальных границ,
существовавших до их антиконституционного
насильственного изменения <*>.
--------------------------------
<*> Закон РСФСР от 26
апреля 1991 г. N 1107-1 "О реабилитации
репрессированных народов" с изм. от 1 июля 1993
г. // Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета Российской Федерации. 1991.
N 18. Ст. 572; 1997. N 51. Ст. 5718.
В ведении
Российской Федерации в области
установления, нормализации, употребления,
регистрации, учета и сохранения
наименований географических объектов
находятся <1>: определение
государственной политики в области
наименований географических объектов;
присвоение наименований географическим
объектам и переименование географических
объектов <2>; определение единых
требований, норм и правил в области
наименований географических объектов, а
также создание и ведение Государственного
каталога географических названий <3>;
разработка и принятие федеральных программ
в области наименований географических
объектов; определение специального
федерального органа исполнительной власти
и его полномочий в области наименований
географических объектов; определение
порядка финансирования работ в области
наименований географических объектов;
международное сотрудничество Российской
Федерации в области наименований
географических объектов; иные вопросы в
области наименований географических
объектов. Для осуществления вышеназванных
полномочий создан специально
уполномоченный федеральный орган
исполнительной власти в области
наименований географических объектов
<4>.
--------------------------------
<1>
Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О
наименованиях географических объектов" //
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1997. N 51. Ст. 5718. До принятия ФЗ
данные отношения регулировались
следующими актами: Постановление
Президиума Верховного Совета РСФСР от 18
июля 1958 г. "О внесении изменений в
существующий порядок переименования
сельсоветов в РСФСР" // Ведомости Верховного
Совета РСФСР. 1958. N 8. Ст. 398; Постановление
Президиума Верховного Совета РСФСР от 18
января 1965 г. "О порядке наименования и
переименования
административно-территориальных единиц,
населенных пунктов, предприятий, колхозов,
учреждений, организаций, улиц и площадей в
РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР.
1965. N 5. Ст. 114; Указ Президиума Верховного
Совета РСФСР от 30 января 1968 г. "О порядке
присвоения имен государственных и
общественных деятелей улицам, площадям и
другим составным частям населенных пунктов
РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР.
1968. N 5. Ст. 191.
<2> См., например,
Федеральный закон от 11 июня 1999 г. N 111-ФЗ "О
переименовании города Новгорода -
административного центра Новгородской
области в город Великий Новгород" //
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. N 24. Ст. 2892; Федеральный закон
от 25 февраля 1999 г. N 38-ФЗ "О переименовании
города Скалистый Мурманской области,
расположенного в пределах закрытого
административно-территориального
образования Скалистый, в город Гаджиево" //
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. N 9. Ст. 1095; Постановление
Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 662 "О
присвоении наименований географическим
объектам и переименовании географических
объектов в Астраханской, Новгородской,
Оренбургской и Псковской областях" //
Собрание законодательства Российской
Федерации. 2000. N 37. Ст. 3728.
<3>
Постановление Правительства РФ от 3 июля 2000
г. N 487 "Об утверждении Положения о
регистрации и учете наименований
географических объектов, издании словарей
и справочников наименований
географических объектов, создании и
ведении Государственного каталога
географических названий" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2000.
N 28. Ст. 2977.
<4> Постановление
Правительства РФ от 11 марта 1999 г. N 273 "О
Межведомственной комиссии по
географическим названиям" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1999.
N 11. Ст. 1309.
Общероссийский классификатор
объектов административно-территориального
деления (ОКАТО) входит в состав Единой
системы классификации и кодирования
технико-экономической и социальной
информации Российской Федерации (ЕСКК)
<*>. ОКАТО разработан взамен Общесоюзного
классификатора "Система обозначений
объектов административно-территориального
деления Союза ССР и союзных республик, а
также населенных пунктов (СОАТО)",
предназначен для обеспечения
достоверности, сопоставимости и
автоматизированной обработки информации в
разрезах административно-территориального
деления в таких сферах, как статистика,
экономика и другие. В классификаторе
принята иерархическая система
классификации <**>.
--------------------------------
<*> Общероссийский
классификатор объектов
административно-территориального деления
ОК 019 - 95 (ОКАТО), утв. Постановлением
Госстандарта РФ от 31 июля 1995 г. N 413 // ИПК
Издательство стандартов. 1997.
<**>
Объектами классификации в ОКАТО являются:
республики; края; области; города
федерального значения; автономная область;
автономные округа; районы; города;
внутригородские районы, округа города;
поселки городского типа; сельсоветы;
сельские населенные пункты.
Все
множество объектов
административно-территориального деления
подразделяется на группы согласно
территориальному делению, и эти группы
располагаются по трем уровням
классификации в соответствии с
административной подчиненностью, причем в
каждый уровень включаются объекты,
непосредственно подчиненные объектам
предыдущего уровня.
Первый уровень
классификации включает объекты
федерального значения: республики, края,
области, города федерального значения,
автономную область, автономный округ,
входящий в состав Российской Федерации.
Ко второму уровню классификации относятся:
автономные округа, входящие в состав края
или области; районы республики, края,
области, автономной области, автономного
округа, входящего в состав Российской
Федерации, внутригородские районы, округа
города федерального значения; города
республиканского <*>, краевого,
областного подчинения <**>; поселки
городского типа республиканского,
краевого, областного подчинения.
--------------------------------
<*> К категории
городов республиканского (РСФСР)
подчинения могут быть отнесены города,
являющиеся наиболее крупными
экономическими, культурными и
административными центрами.
<**> К
категории городов республиканского (АССР),
краевого, областного подчинения могут быть
отнесены населенные пункты, являющиеся
экономическими и культурными центрами,
имеющие развитую промышленность, с
численностью населения свыше 50 тысяч
человек. В отдельных случаях к категории
городов республиканского (АССР), краевого и
областного подчинения могут быть отнесены
населенные пункты с численностью населения
и менее 50 тысяч человек, имеющие важное
промышленное, социально-культурное и
историческое значение, перспективу
дальнейшего экономического развития и
роста численности населения. К категории
городов окружного подчинения могут быть
отнесены населенные пункты, являющиеся в
автономном округе промышленными и
культурными центрами, с численностью
населения не менее 15 тысяч человек. В
отдельных случаях к категории городов
окружного подчинения могут быть отнесены
населенные пункты с численностью населения
и менее 15 тысяч человек, имеющие
перспективы дальнейшего экономического
развития и роста численности населения.
К
третьему уровню классификации относятся:
внутригородские районы, округа города
республиканского, краевого, областного
подчинения; города районного подчинения
<*>; поселки
