Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (право и власть, n 2, 2002)
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
УСТРОЙСТВА
(ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И
ПРАКТИКИ)
В.В. КОМАРОВА
Комарова
Валентина Викторовна - кандидат
юридических наук, доцент кафедры
конституционного и муниципального права
Московской государственной юридической
академии.
Разделение территории
унитарного государства или территорий
субъектов федеративного государства на
определенные части (области, провинции,
губернии, департаменты и т.п.), в
соответствии с которым строится и
функционирует система местных органов
государства, называется
административно-территориальным
устройством.
Административно-территориальное
устройство обычно отражает
естественно-исторические, национальные и
социально-экономические особенности
данного государства <*>.
--------------------------------
<*>
Административно-территориальное
устройство может быть двухзвенным (США,
Дания, Болгария), трехзвенным
(Великобритания, Франция, Италия, Канада,
Индия), четырехзвенным (ФРГ, Колумбия,
Камерун, Сенегал). В самых малых
государствах (Науру, Тувалу, Мальта,
Бахрейн) вообще нет
административно-территориального
устройства.
Территориальное устройство
государства как способ организации
публичной власти, основа построения и
функционирования системы органов
государственной власти привлекает
юридический мир. Одной из сфер общественных
отношений, регулируемых нормами
конституционного права, являются
отношения, связанные с
административно-территориальным
устройством государства. "В соответствии с
ч. 2 ст. 3 Конституции РФ власть в Российской
Федерации осуществляется народом через
органы государственной власти и органы
местного самоуправления. Следовательно,
административно-территориальное деление
субъекта Российской Федерации выступает, с
одной стороны, как механизм
функционирования государственной власти, а
с другой - как способ организации местного
самоуправления" <*>.
--------------------------------
<*> Берг О.В.
Разграничение государственной власти и
местного самоуправления: организационные и
территориальные аспекты // Журнал
российского права. 2001. N 4.
В целях
рационализации организации власти в
субъекте Российской Федерации, с учетом
масштабов его территории, численности
населения, размеров производственной и
социальной инфраструктуры, введено
административно-территориальное деление,
обеспечивающее приближение органов власти
к объектам властного регулирования и
повышающее эффективность осуществления
власти.
Административно-территориальное деление
(АТД), представляющее собой разделение
территории государства на
административно-управляемые части -
административно-территориальные единицы,
изучают социологи, экономисты и историки.
Географы изучают иерархию этих единиц,
конфигурацию сети АТД, логику
районирования территории на
административно-территориальные единицы и
процессы изменения сети АТД. К основным
процессам изменения сети АТД относятся
увеличение или уменьшение числа
административных единиц, укрупнение
(объединение мелких единиц в более крупные)
и разукрупнение самих единиц. Эти изменения
происходят в результате реформ АТД,
проведение которых диктуется текущими
политическими потребностями государства
(изменением политических принципов
управления территорией и ее частями)
<*>.
--------------------------------
<*>
Процесс эволюции
административно-территориального деления
(АТД) России в период с 1708 г. (первых реформ
Петра I) до наших дней на уровне единицы
высшего (первого) уровня иерархии (губернии,
области, края, республики) некоторые авторы
делят на 13 этапов // Тархов С.А.. "Изменение
административно-территориального деления
России за последние 300 лет". География.
Спецвыпуск. 2001. N 15 - 21.
Для России с ее
огромной территорией сетка АТД и принцип
устройства самого АТД являются одной из
главных основ ее государственности. В
процессе эволюции системы АТД интересными
явлениями являются феномены устойчивости и
эфемерности (непродолжительного
существования) ее единиц. Примерами
устойчивости могут служить 42 старые
губернии, которые в той или иной форме
(области, края или АССР) продолжили свое
существование и в советский период (за
исключением краткого периода в конце 20-х -
начале 30-х годов). Это были в основном
губернии Европейской части России
(например, Владимирская, Воронежская,
Вятская и т.д.) и некоторые губернии и
области Азиатской части (Енисейская в форме
Красноярского края, Иркутская, Якутская
обл. в форме АССР, Дагестанская обл. в форме
АССР, Забайкальская, Амурская обл.). Кроме
того, в 1917 - 1921 гг. возникли еще 8 новых
единиц, которые также (с небольшим
перерывом в период первой советской
реформы) существуют и поныне (Алтайская,
Брянская, Екатеринбургская, Мурманская,
Омская, Челябинская губернии). В более
позднее время к ним добавились новые
"устойчивые" области (Новосибирская,
Калининградская, Кемеровская, Курганская,
Липецкая, Магаданская) <*>.
--------------------------------
<*> Источники:
Справочники АТД СССР и РСФСР за 1921 - 1987 гг.;
Численность населения Российской
Федерации по городам, поселкам городского
типа и районам на 1 января 1999 г. М.:
Госкомстат, 1999.
К дореволюционным
эфемерным единицам относятся Белгородская,
Выборгская губернии, а также ряд губерний и
областей, которые полностью исчезли с
административной карты после окончания
первой советской реформы АТД. Советских
эфемеров было значительно больше. Среди них
- недолговечные советские губернии
(Рыбинская, Северо-Двинская, Череповецкая);
"большие" области госплановского типа
(Западная, Центрально-Черноземная,
Московская Промышленная, Ивановская
Промышленная, Юго-Восточная (она же
Северо-Кавказский край), Уральская,
Нижегородский край, Средне волжский край,
Нижневолжский край, Дальневосточный край,
Сибирский край, Западно-Сибирский край,
Восточно-Сибирский край), внутренние
области Дальневосточного края (Приморская,
Уссурийская, Хабаровская, Нижне-Амурская). В
послевоенное время возникли и затем были
быстро упразднены Южно-Сахалинская,
Арзамасская, Балашовская, Великолукская,
Каменская области, а также внутренние
области Башкирской (Стерлитамакская,
Уфимская) и Татарской АССР (Бугульминская,
Казанская, Чистопольская). Среди автономий
недолговечными оказались АССР Немцев
Поволжья и Карачаевская АО <*>.
--------------------------------
<*> Источники:
Справочники АТД СССР и РСФСР за 1921 - 1987 гг.;
Численность населения Российской
Федерации по городам, поселкам городского
типа и районам на 1 января 1999 г. М.:
Госкомстат, 1999. С. 198.
Таким образом,
большинство единиц первого звена АТД были
достаточно устойчивы (большинство областей
в той или иной форме, с меньшим или большим
размером территории продолжают более чем
200-летние традиции своих
предшественников-губерний), хотя на всех
этапах эволюции системы АТД появлялись и
исчезали неустойчивые эфемерные единицы
(как губернии, так и советские области,
которые выделялись неудачно в
географическом смысле). Для системы АТД в
целом более характерны стабильность и
устойчивость, нежели изменчивость <*>.
--------------------------------
<*> Всякое
радикальное нарушение устойчивости этой
системы приводило к некоторому коллапсу, в
конце концов заканчивавшемуся достижением
нового устойчивого равновесия, близкого к
исходному нарушенному. Учитывая это,
следует предупредить всех сторонников
перекройки нынешней системы АТД об
отрицательных последствиях любой
очередной реформы и ее бессмысленности, ибо
в конечном счете по прошествии длительного
периода система АТД стремится вернуться в
исходное состояние: число и размер единиц
АТД первого звена во многом определяются
размерами самого пространства страны, а для
России с ее огромной территорией такая
более или менее оптимальная нарезка единиц
является почти что естественной.
Какова
история правового регулирования
территориального устройства в России?
Каково его современное состояние?
Административное деление имперской России
строилось по территориальному принципу
<*> и было названо В.И. Лениным
"средневековым, крепостническим,
казенно-бюрократическим административным
делением" <**>. В 1921 г. ВЦИК утвердил
основные положения о районировании, где
устанавливались новые принципы: учет
размещения промышленности, направление
путей сообщения, численность и плотность
населения, размер территории, национальный
состав населения. В 1922 г. комиссия ВЦИК
разработала схему
административно-хозяйственного деления,
которая предусматривала создание областей
- экономически целостных районов. Были
созданы две пробные
административно-территориальные единицы:
промышленная (Уральская область) и
сельскохозяйственная (Северо-Кавказский
край). Область и край делились на округа, а
последние - на районы.
--------------------------------
<*> Советское
государственное право. М., 1978. С. 262;
Советское государственное право. М., 1983. С.
312.
<**> Ленин В.И. Полн. Собр. соч. Т. 24. С.
147.
Конституция СССР 1924 г. относила к
ведению Союза урегулирование вопросов об
изменении границ между союзными
республиками. Что же касается
республиканских Конституций, то, например,
Конституция РСФСР 1925 г. установила, что
общее административно-территориальное
деление РСФСР и утверждение краевых и
областных объединений подлежат ведению
Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК (п. "в"
ст. 17). Вследствие недостаточной жесткости
такой регламентации изменения территории
союзных республик могли производиться
республиканскими органами со
сравнительной легкостью, поскольку не были
связаны с изменениями Конституции <*>.
Сама формулировка Конституции РСФСР
"...утверждение краевых и областных
объединений..." предполагала известную
самостоятельность местных органов в этой
работе, результаты которой представлялись
ими затем на утверждение ВЦИК.
Самостоятельностью этой места нередко
злоупотребляли настолько, что ВЦИК
приходилось принимать специальные решения,
содержащие угрозу уголовной
ответственности за изменение
административно-территориальных границ
АССР, краев, областей, районов без
разрешения Президиума ВЦИК <**>.
--------------------------------
<*> Советское
государственное право / Под общ. ред. А.Я.
Вышинского. М., 1938. С. 278.
<**> Например,
Постановления ВЦИК от 9 мая 1923 г. // СУ N 41. Ст.
448 от 06.07.1924 // СУ N 51. Ст. 492 от 12.11.1928 // СУ N 141. Ст.
928.
К 1929 г. было завершено районирование и
установлено новое
административно-территориальное деление,
что выразилось в упразднении губерний,
уездов и волостей. К 1930 г. округа
ликвидировали, и их права перешли к районам.
Стала действовать система "область - район".
В Конституции СССР 1936 г. было закреплено,
какие области входят в состав союзных
республик, имеющих такое деление. Законом
СССР от 11 февраля 1957 г. разрешение вопросов
краевого, областного
административно-территориального
устройства было передано полностью в
ведение союзных республик, что повлекло за
собой изъятие из Конституции перечня краев
и областей, входящих в их состав.
Конституция СССР 1977 г. в ст. 79 закрепила, что
союзная республика определяет свое
краевое, областное, окружное, районное
деление и решает вопросы
административно-территориального
устройства. В Конституциях союзных и
автономных республик в разделах об их
национально-государственном и
административно-территориальном
устройстве закрепляется перечень
конкретных единиц высшего звена
административно-территориального деления
(например, в Конституции РСФСР 1978 г. указаны
были все входящие в ее состав края и
области).
В РСФСР действовал ряд актов,
регулирующих
административно-территориальное
устройство: Положение о порядке решения
вопросов административно-территориального
устройства, утвержденное указом Президиума
Верховного Совета РСФСР <1>, Декрет ВЦИК и
СНК РСФСР "О рабочих поселках" <2>,
Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О курортных
поселках" <3> и некоторые иные акты
<4>.
--------------------------------
<1>
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. N 34.
Ст. 1271.
<2> Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27
сентября 1926 г. "О рабочих поселках" // СУ
РСФСР. 1926. N 65. Ст. 509.
<3> Постановление
ВЦИК и СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. "О курортных
поселках" // СУ РСФСР. 1927. N 5. Ст. 384.
<4>
Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 15 сентября 1924 г.
"Общее положение о городских и сельских
поселениях и поселках" // СУ РСФСР. 1924. N 73. Ст.
726; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня
1927 г. "О дачных поселках" // СУ РСФСР. 1928. N 8. Ст.
70; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20
января 1931 г. "Инструкция о порядке передачи
территорий, выделяемых в новую
административную единицу или
перечисляемых из одной административной
единицы в другую" // СУ РСФСР. 1931. N 19. Ст. 193;
Постановление Президиума Верховного
Совета РСФСР от 27 августа 1956 г. "О передаче
некоторых вопросов
административно-территориального деления
РСФСР на разрешение исполнительных
комитетов краевых, областных Советов
народных депутатов трудящихся и
Президиумов Верховных Советов автономных
республик" // Протокол Президиума
Верховного Совета РСФСР. 1956. N 21. П. 4.
Таким
образом, до 31 марта 1992 г. в Российской
Федерации вопросы
административно-территориального
устройства регулировались на федеральном
уровне. С момента подписания Федеративного
договора <*>, когда такие
административно-территориальные единицы,
как края и области, вошли в Российскую
Федерацию уже в качестве субъектов,
правовое регулирование
административно-территориального деления
субъектов Федерации - полномочие самих
субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> Федеративный
договор (Москва, 31 марта 1992 г.) // М., 1992
г.
Законом РФ от 3 июля 1992 г. "Об
установлении переходного периода по
государственно-территориальному
разграничению в Российской Федерации" <*>
переходный период предусматривался до 1
июля 1995 г. В течение этого периода
предполагалось подготовить и осуществить
необходимые правовые и организационные
мероприятия, направленные на разрешение
территориальных вопросов, а также
разработать федеральные законодательные
акты о границах в Российской Федерации и о
порядке решения вопросов, связанных с
изменением
государственно-территориального и
административно-территориального деления
Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Закон РФ от 3
июля 1992 г. "Об установлении переходного
периода по
государственно-территориальному
разграничению в Российской Федерации" //
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ от 13 августа 1992 г. N 32.
Ст. 1868.
Некоторые вопросы изменения
территории Федерации и субъектов
регулируются Федеральным конституционным
законом от 17 декабря 2001 г. "О порядке
принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
