Правовые проблемы организации и деятельности мировых судей в российской федерации
МИРОВЫХ СУДЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.А.
ГРАВИНА
А.А. Гравина, кандидат
юридических наук, ведущий научный
сотрудник института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской
Федерации.
Правовая реформа, на
протяжении нескольких лет проводимая в
нашей стране, имеет несколько направлений.
Одним из таких направлений является
судебная реформа. Конечная ее цель состоит
в создании независимого суда, который мог
стать реальной судебной властью в правовом
государстве.
Независимость судебной
власти возможна лишь при условии создания
системы гарантий, при которых суд сможет
осуществлять правосудие, руководствуясь
только законом. Одна из таких гарантий
усматривалась в формировании судов в
отрыве от
административно-территориального
деления.
Реформирование судебной
системы впервые наиболее полно было
отражено в Концепции, разработанной в
начале 90-х годов. Территориальному
образованию суда придавалось
исключительно большое значение. При
проведении судебной реформы предлагалось
создание окружных судов, которые, действуя
в качестве судов первой инстанции в
судебных округах, не совпадающих с
административно-территориальным делением,
выводились из-под влияния местной
исполнительной власти.
Первой попыткой
такого подхода явился Указ Президента РФ от
10 декабря 1993 г. "Об общих принципах
административно-территориального деления
и организации местного самоуправления в г.
Москве". На основании этого Указа в Москве
образованы административные округа и
муниципальные районы. С установлением в
Москве нового
административно-территориального деления
Указом Президента РФ от 19 октября 1993 г. "Об
упорядочении территориальной юрисдикции
районных народных судов г. Москвы"
предписано привести ее в соответствие с
установленным делением на муниципальные
округа (районы). На основании упомянутого
Указа в 1994 г. районные народные суды Москвы
были преобразованы в муниципальные
народные суды административных округов.
Одновременно были созданы
межмуниципальные народные суды, которые, по
сути дела, явились межмуниципальными
судами.
Однако создать судебные округа,
как это предполагалось Концепцией судебной
реформы, полностью независимые от местной
администрации, до настоящего времени не
удалось.
Практическая возможность
устранить какую-либо зависимость судов от
местной власти и административной системы
появилась, казалось бы, с образованием
судебных районов. Федеральный
конституционный закон "О судебной системе
Российской Федерации" учредил в качестве
суда субъекта Российской Федерации мировых
судей. В соответствии с частью 2 статьи 21
этого Закона мировые судьи действуют на
территории соответствующего судебного
района. Дальнейшее развитие принцип
образования этого звена судебной системы
получил в Федеральном законе "О мировых
судьях в Российской Федерации" от 17 декабря
1998 г. В нем уже не упоминается о судебных
районах, но появляется понятие "судебный
участок". В статье 4 Закона установлено, что
мировые судьи осуществляют свою
деятельность в пределах судебных участков.
Территория судебного участка не
приравнивается к территории, обслуживаемой
районным судом. Количество судебных
участков может быть равно числу районных
судов, но может быть и больше их. Территория,
обслуживаемая одним районным судом, может
быть разделена на несколько судебных
участков. Таким образом, на территории,
обслуживаемой одним районным судом, может
быть образован один или несколько судебных
участков, на которых осуществляют свою
деятельность мировые судьи.
Федеральный закон "О мировых судьях в
Российской Федерации" определяет принцип
построения судебного участка, и вот здесь
возникают трудности при определении, из
какого расчета населения следует исходить
при определении необходимого количества
судебных участков. Согласно пункту 4 статьи
4 Закона судебные участки создаются из
расчета численности населения на одном
участке от 15 до 30 тысяч человек. В
административно-территориальных
образованиях с численностью населения
менее 15 тысяч человек создается один
судебный участок. Таким образованием
является район. Следовательно, судебные
участки образуются на территории
административного района и в этом случае ни
о какой независимости их от местной власти
речь не может идти.
Трудности возникают
также при определении принципа, который
должен быть положен в основу формирования
судебного участка. Закон дает право
образовывать самостоятельный судебный
участок при условии, если население района
составляет менее 15 тысяч человек. Однако
неясно, в каких случаях следует исходить
при образовании судебных участков из
расчета населения до 30 тысяч, если есть
возможность образовать большее число
судебных участков при меньшем количестве
обслуживаемого населения. Рассмотрим эту
ситуацию на примере. Предположим, что в
составе субъекта Федерации (области)
имеются два района с населением
соответственно в 12 и 14 тысяч человек.
Учитывая, что мировой судья может
обслуживать на своем участке, согласно
Закону, население до 30 тысяч, есть основание
ставить вопрос об образовании одного
судебного участка, мировой судья которого
будет рассматривать отнесенные к его
компетенции дела населения в 26 тысяч,
проживающего на территории двух
административных районов. Но в то же время у
субъекта Федерации имеются все основания
ставить вопрос об образовании вместо
одного двух судебных участков, поскольку
население каждого района не превышает 15
тысяч.
Таким образом, в связи с
действующей редакцией части 4 статьи 4
Федерального закона "О мировых судьях в
Российской Федерации" возникает вопрос о
соотношении
административно-территориального
образования, в частности района, и
судебного участка. Должен ли судебный
участок ограничиваться пределами одного
района или возможно образование одного
судебного участка на несколько районов.
Руководствуясь одной и той же нормой,
правомерным на сегодняшний день следует
признать осуществление мировым судьей
правосудия на территории с населением и в 30
тысяч, и с населением в 10 тысяч, и менее
того.
Рассмотрение указанной нормы
свидетельствует о пробельности
законодательства, что на практике приводит
к различному толкованию субъектами
Российской Федерации предоставленного им
права законодательной инициативы по
определению общего числа мировых судей и
количества судебных участков. Исходя их
своих интересов, они ставят вопрос об
образовании дополнительных судебных
участков на территориях с небольшим
количеством населения, что может
разгрузить районные суды и в то же время
обеспечить незначительную нагрузку
мировых судей. Несовершенство Закона,
отмеченное выше, приводит к неоправданным
экономическим затратам, следует учитывать,
что финансирование мировых судей
осуществляется из федерального бюджета.
Общее число мировых судей и количество
судебных участков Российской Федерации
определяется федеральным законом. Несмотря
на то, что законодательная инициатива в
этом вопросе принадлежит субъектам
Федерации, она требует согласования с
Верховным судом РФ. Инициатива создания
судебных участков может исходить также и от
Верховного Суда РФ, но она должна быть
согласована с соответствующим субъектом
Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 ФЗ "О мировых
судьях в Российской Федерации"). Таким
образом, для образования нового судебного
участка требуются согласованные действия
государственных органов Федерации и ее
субъектов. Это объясняется тем, что хотя
мировые судьи являются судьями общей
юрисдикции субъектов Российской Федерации,
в то же время они входят в единую судебную
систему страны. Федеральный закон "Об общем
числе мировых судей и количестве судебных
участков в субъектах Российской Федерации"
в редакции Закона от 12 февраля 2001 г. с учетом
предложений законодательных
(представительных) органов субъектов
Российской Федерации, согласованных с
Верховным Судом РФ, определил число мировых
судей и соответствующее ему количество
судебных участков в 85 субъектах Федерации.
В последнее время некоторые субъекты
Российской Федерации высказывают
предложения об изменении Закона и
оставлении за федеральным законом права
определения только общего количества
мировых судей, конкретное же их количество
и соответственно количество судебных
участков в каждом субъекте Российской
Федерации предлагается отнести на
усмотрение непосредственно субъектов
Федерации. С такими предложениями вряд ли
можно согласиться. В случае их принятия
будет нарушена стабильность судебной
системы, возможность определения размеров
ее финансирования и централизованного
материально-технического обеспечения.
Передача права создания и упразднения
судебных участков и должностей мировых
судей на усмотрение субъектов Российской
Федерации неизбежно приведет к нарушению
установившегося баланса и, как следствие
этого, условий обеспечения деятельности
мировых судей.
Необходимость
образования судебного участка
определяется не только количеством
населения, проживающего на территории,
которую может обслуживать мировой судья, но
и другими факторами, включающими в том
числе нагрузку судей районного суда и
мировых судей других судебных участков.
Целесообразно разработать нормативы, на
основании которых станет возможно
обоснованно определять общее число мировых
судей и количество судебных участков.
Министерством юстиции РФ и Министерством
труда РФ 27 июня 1996 г. было принято
Постановление "Об утверждении норм
нагрузки судей и работников аппарата судов
субъектов Российской Федерации". Однако
после принятия Федерального
конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации"
соответствующие нормативы должны
устанавливаться только федеральным
законом.
Судебный участок
обслуживается только одним мировым судьей.
Эти суды односоставны, и практика
сталкивается с невозможностью
рассмотрения дел в случае болезни, отпуска
мирового судьи либо отсутствия его по
другой причине. Однако вопрос о замещении
временно отсутствующего мирового судьи по
уважительной причине (болезнь, отпуск и др.)
в настоящее время законодательно не решен.
В результате дела, находящиеся в
производстве судьи, не рассматриваются. Тем
самым нарушаются конституционные права
граждан на судебную защиту,
гарантированные им пунктом 1 статьи 47
Конституции РФ: никто не может быть лишен
права на рассмотрение его дела в том суде и
тем судьей, к подсудности которых оно
отнесено законом. В соответствии с
Гражданским процессуальным кодексом РСФСР
и Уголовно-процессуальным кодексом РФ дела,
подсудные мировому судье, никто другой
рассматривать не вправе.
Целесообразно
дополнить Федеральный закон "О мировых
судьях в Российской Федерации" нормой, в
которой был бы определен порядок замещения
отсутствующего мирового судьи. Возможно
несколько вариантов замещения. Например,
возложение обязанностей отсутствующего
судьи на мирового судью ближайшего
судебного участка при условии, если в
административно-территориальном
образовании имеется несколько судебных
участков, либо на мирового судью ближайшего
прилегающего
административно-территориального
образования, если в данном образовании
имеется только один судебный участок. Не
исключается также поручение рассмотрения
дел, входящих в компетенцию мирового судьи,
районному суду либо возложение таких
обязанностей на мирового судью,
находящегося в отставке. Следует учитывать,
что потребность в замещении временно
отсутствующих мировых судей возникает уже
сегодня, привлечение же мирового судьи,
находящегося в отставке, для замещения
временно отсутствующего судьи рассчитано
на перспективу. Поэтому следует, на наш
взгляд, предусмотреть в Законе право
привлекать к выполнению работы мирового
судьи судей федеральных судов, находящихся
в отставке. Целесообразно также
восстановить институт почетных мировых
судей, как это было в дореволюционной
России, и возлагать на них обязанности
мировых судей в случае необходимости.
В
законодательном порядке следует также
определить, кому должно принадлежать право
возложения исполнения обязанностей
мирового судьи в случае его временного
отсутствия. Наиболее логично, если такое
право будет предоставлено председателю
суда среднего звена (председателю суда
республики, краевого, областного судов,
председателю суда города федерального
значения, председателю суда автономной
области и автономного округа). Вопрос этот
должен быть урегулирован на федеральном
уровне. В соответствии с пунктом "г" статьи 71
Конституции РФ установление системы
федеральных органов судебной власти,
порядка их организации и деятельности
находится в ведении Российской Федерации.
Вышестоящие по отношению к мировым судьям
суды относятся к федеральным судам. Поэтому
установление норм, возлагающих на их
председателей функции по привлечению к
исполнению обязанностей мирового судьи,
находящегося в отставке, и мировых судей
других судебных участков, находится
исключительно в компетенции Российской
Федерации.
Возложение обязанности
отсутствующего мирового судьи является
дополнительной и порой достаточно ощутимой
нагрузкой, поэтому, на наш взгляд, это
должно производиться с согласия судьи, на
которого возлагаются такие обязанности.
Целесообразно также решить в Законе, как
должна производиться оплата труда, если
мировой судья другого судебного участка
помимо своих дел должен рассматривать и
дела временно отсутствующего мирового
судьи.
Требует урегулирования вопрос об
организационном обеспечении деятельности
мировых судей.
К компетенции мирового
судьи отнесено рассмотрение уголовных дел
о преступлениях, за совершение которых
максимальное наказание не превышает трех
лет, значительное количество составляют
гражданские дела, отнесенные к компетенции
мировых судей. Мировым судьям подсудны все
административные дела. Таким образом, объем
работы у мировых судей достаточно велик.
Предполагается, что после повсеместного
введения института мировых судей на их
рассмотрение перейдет значительная часть
дел. По разным оценкам они составят до 20%
уголовных дел, до 60% гражданских дел, сюда же
будет отнесена основная масса дел об
административных правонарушениях <*>. От
того, как будут обеспечены условия работы
мировых судей, зависит и качество
осуществляемого ими правосудия. Поэтому
организационному обеспечению мировых
судей должно быть уделено особое
внимание.
--------------------------------
<*>
Лебедев В.М. Становление и развитие
судебной власти в Российской Федерации. М.,
2000. С. 249.
Под организационным
обеспечением деятельности судов
понимаются мероприятия кадрового,
финансового, материально-технического и
иного характера, направленные на создание
условий для полного и независимого
осуществления правосудия. В соответствии с
Федеральным законом "О Судебном
департаменте при Верховном Суде Российской
Федерации" организационное обеспечение
федеральных судов и органов судейского
сообщества возлагается на Судебный
департамент. В отношении же мировых судей
Судебный департамент осуществляет лишь
финансирование, в то время как
материально-техническое их обеспечение
возложено на органы юстиции либо органы
исполнительной
