Оспаривание прокурором правовых актов, противоречащих закону
ПРОТИВОРЕЧАЩИХ ЗАКОНУ
С.З. ЖЕНЕТЛЬ
С.З.
Женетль, старший научный сотрудник НИИ
проблем укрепления законности и
правопорядка при Генеральной прокуратуре
РФ, федеральный судья в
отставке.
Вступление России в Совет
Европы завершило осознание необходимости
реформирования Российского
судопроизводства и обусловило разработку
принятой в 1991 году Концепции судебной
реформы. Правовая реформа еще не закончена,
но уже принятые новые законы, обсуждаемые
проекты других законов заставляют понять
место каждого нормативного правового акта
в общей правовой системе. Основным правовым
актом и вершиной правовой системы
Российской Федерации является Конституция
РФ, принятая в 1993 году. Статья 76 в пунктах 3 и
5 указывает, что федеральные законы не могут
противоречить федеральным конституционным
законам, а законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить
федеральным законам. Административное
судопроизводство, которое предусмотрено в
Конституции РФ с 1993 г. и в компетенцию
которого должно входить рассмотрение дел,
возникающих из административных правовых
отношений, еще в стадии обсуждения и
полемики. В связи с этим возникает
множество вопросов по подсудности
оспариваемых законов и иных нормативных
актов в практике их применения. Проблемы
эти касаются не только физических и
юридических лиц, но и прокурора, в задачи
которого входит надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации и
исполнением законов, действующих на
территории РФ.
Постановлением
Конституционного Суда Российской
Федерации от 16 июня 1998 г. были затронуты
проблемы разграничения компетенции между
Конституционным Судом РФ, судами общей
юрисдикции, арбитражными судами по делам об
оспаривании нормативных актов. Верховный
Суд РФ также неоднократно высказывался по
конкретным делам о вопросах подсудности.
Однако отсутствие законодательного
разграничения компетенции судебных
органов по рассмотрению дел указанной
категории продолжает сеять сомнения и
вопросы о критериях разграничения
компетенции между судами общей юрисдикции
и Конституционным Судом РФ как в
правоприменительной практике, так и в
научной среде.
В соответствии с
требованиями процессуального права
Конституционный Суд РФ не может начать
судебную процедуру по собственной
инициативе. Возбуждение дела возможно
только вследствие соответствующего
обращения заявителей. Круг вопросов, по
которым граждане могут обращаться в
Конституционный Суд РФ, защищая свои права,
не ограничен.
Конституционный Суд
устанавливает соответствие Конституции РФ
нормативных актов органов государственной
власти субъектов Федерации и договоров
между ними по следующим критериям: по
содержанию норм; по форме нормативного акта
либо договора; по порядку подписания,
заключения, принятия, опубликования или
введения в действие; по разграничению
компетенции между федеральными органами
государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную; с точки зрения
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ.
Разрешая
гражданские дела, суды должны
непосредственно применять Конституцию
Российской Федерации в следующих
случаях:
- когда суд придет к выводу, что
федеральный закон, действовавший на
территории Российской Федерации до
вступления в силу Конституции Российской
Федерации, противоречит ей;
- когда суд
придет к убеждению, что федеральный закон,
принятый после вступления в силу
Конституции Российской Федерации,
находится в противоречии с
соответствующими положениями этой
Конституции.
Только в случае
возникновения неопределенности,
соответствует ли Конституции Российской
Федерации примененный или подлежащий
применению по конкретному делу закон, суд,
исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции
Российской Федерации, обращается в
Конституционный Суд Российской Федерации с
запросом о конституционности этого закона.
Есть разные мнения относительно
приведенного положения. Одни ученые
придерживаются точки зрения о
недостаточности оснований в виде сомнения
суда для запроса в Конституционный Суд
<*>. Другие считают необходимым вообще
запретить судам общей юрисдикции решение
вопроса о конституционности законов <**>.
Такого же мнения и некоторые судьи
Конституционного Суда РФ, считая, что
Федеральный конституционный закон "О
Конституционном Суде Российской Федерации"
"именно обязывает суды общей юрисдикции
обращаться в Конституционный Суд даже
тогда, когда они полагают возможным и
достаточным ограничиться при разрешении
дела непосредственным применением норм
Конституции" <**>. При этом официальное
толкование Верховным Судом Российской
Федерации ч. 1 ст. 15, ст. 18, ч. 1 ст. 46
Конституции Российской Федерации
расценивается как игнорирование
компетенции Конституционного Суда
<***>.
--------------------------------
<*>
Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции
РФ.
<**> Туманов В.А. Там же.
<***>
Судебный конституционный контроль в
России: уроки, проблемы и перспективы:
Научно-практическая конференция //
Государство и право. 1997. N 5. С. 7 - 8. (выст.
Морщаковой Т.Г.).
Многие ученые не
разделяют эту позицию Конституционного
Суда РФ, полагая, что "этот контроль вполне
можно (и должно) эффективно осуществить на
месте - в суде общей юрисдикции" <1>. В
обоснование иной точки зрения звучит, что
статья 18 Конституции РФ не содержит никаких
изъятий, следовательно, гарантируется
судебная защита прав и свобод каждому без
ограничений и обеспечивается правосудием
<2>. "Суды, чтобы быть способными
обеспечить защиту прав заинтересованных
лиц от любых нарушений, в том числе и со
стороны законодательных и иных органов
государственной власти, и осуществлять не
на словах, а на деле судебную власть, должны
обладать соответствующими полномочиями, в
т.ч. по проверке соответствия законов и
других нормативных актов конституции
государства" <3>. Некоторые ученые
полагают такую позицию органа
конституционного правосудия не
согласующейся с целым рядом
конституционных норм (ст. ст. 2, 15, 17, 45, 46, ч. 1
ст. 55) и идущей вразрез с общим курсом на
построение правового государства в России
<4>.
--------------------------------
<1> Жуйков
В.М. Судебная защита прав граждан и
юридических лиц. М., 1997. С. 248.
<2> Жуйков
В.М. Права человека и власть закона. М., 1995. С.
18.
<3> Жуйков В.М. Конституционный Суд
РФ выполняет историческую роль //
Российская юстиция. 2001. N 10. С. 18.
<4>
Скуратов Д.Ю. Некоторые проблемы судебного
обжалования актов Президента РФ и
Правительства РФ физическими лицами //
Закон и Право. 2001. N 7. С. 32.
Эта позиция
более, чем иные, основывается на законе.
Поскольку ст. 15 Конституции РФ закрепила
высшую юридическую силу Конституции РФ,
имеющей прямое действие на всей территории
РФ. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ
права и свободы человека и гражданина
являются не декларативными, а
непосредственно действующими. Поскольку
ст. 46 Конституции предоставила возможность
обжаловать любые действия и бездействия
органов государственной власти, то
представляется, что суд обязан, разрешая
конкретное гражданское дело, исходить
прежде всего из указанных норм Конституции,
а уж затем из тех или иных разъяснений, не
противоречащих ей. Необходимо заметить, что
Верховный Суд РФ пошел именно по этому пути.
После вынесения вышеуказанного
Постановления Конституционного Суда РФ
Верховный Суд РФ нередко принимал к своему
рассмотрению дела по жалобам на
нормативные акты Президента и
Правительства РФ. Оспаривание указанных
нормативных правовых актов подчинено цели
защиты прав, свобод и охраняемых законом
интересов гражданина либо организации и
дело должно быть подведомственно суду
общей юрисдикции или арбитражному суду.
"Известны две основные формы
конституционного контроля: судами общей
судебной системы (например, США) и
специализированными конституционными
судами (например, ФРГ). В любой из них есть
свои достоинства и недостатки" <*>. В
России конституционный контроль
осуществляет Конституционный Суд РФ,
который можно отнести к специализированным
судам. В ст. 125 Конституции РФ четко
сформулировано, что Конституционный Суд РФ
проверяет конституционность закона,
примененного или подлежащего применению в
конкретном деле по жалобам на нарушение
конституционных прав и свобод граждан и по
запросам судов. При этом указанная норма
закона не ограничивает указанных субъектов
мотивами и причинами обращения.
--------------------------------
<*> Жуйков В.М. Там
же.
Граждане и организации могут быть
инициаторами проверки нормативного
правового акта Конституционным Судом РФ
путем подачи ими жалобы на нарушение
конституционных прав граждан законом,
которым затронуты их интересы, и в этом
случае вопроса не возникает. Следует
заметить, что разрешение Конституционным
Судом вопроса о конституционности
нормативного акта, подлежащего применению
по конкретному делу, является уже
фактическим разрешением правового
конфликта по этому делу. Постановление
Конституционного Суда РФ обязательно для
суда, рассматривающего это дело, суд обязан
вынести решение, основанное на этом
заключении, и для заявителя не секрет,
каковым оно будет. Если оспариваемый
нормативный акт уже применен в конкретном
деле, то для заявителя дальнейшее
обжалование судебного решения зависит от
результатов вынесенного постановления,
соответствует ли решение суда
постановлению Конституционного Суда РФ.
Отсутствие в ст. 125 Конституции РФ
конкретизации круга субъектов, нормативные
акты которых могут быть обжалованы,
позволяет существовать различным мнениям.
Так, имеет ли гражданин право обжаловать в
какой-либо форме нормативный акт, не
затрагивающий его интересы, если он считает
его незаконным, Конституцией РФ не
регламентировано. Нет на него ответа и в
других законодательных актах. Однако
исходя из ст. 46 Конституции Российской
Федерации, которая гласит: "Каждому
гарантируется судебная защита его прав и
свобод. Решения и действия органов
государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и
должностных лиц могут быть обжалованы в
суд", - следует полагать, что обращение
гражданина может иметь место только в
случае ущемления его прав. В перечне лиц,
обладающих правом запроса в
Конституционный Суд РФ по вопросу
конституционности нормативного правового
акта, Генеральный прокурор не значится.
Вместе с тем по вопросу нарушения
конституционных прав и свобод граждан
законом, примененным или подлежащим
применению в конкретном деле, Генеральный
прокурор РФ вправе обратиться в
Конституционный Суд РФ (ст. 35 Закона РФ "О
Прокуратуре"). Закон - это нормативный
правовой акт. Пленум Верховного Суда РФ в
Постановлении от 25 мая 2000 года дал
определение понятия нормативно-правового
акта: "Под нормативно-правовым актом
понимается изданный в установленном
порядке акт управомоченного на то органа
государственной власти, устанавливающий
правовые нормы (правило поведения),
обязательные для неопределенного круга
лиц, рассчитанные на неоднократное
применение, действующие независимо от того,
возникли или прекратились конкретные
правоотношения, предусмотренные актом".
Закон, примененный или подлежащий
применению в конкретном деле, затрагивает
интересы не только гражданина, дело
которого рассмотрено или рассматривается в
суде. Он, в случае противоречия Конституции
РФ, потенциально нарушает права и других
граждан, не задействованных в конкретном
деле. Таким образом, Генеральный прокурор,
осуществляя надзор за соответствием закона
Конституции РФ в интересах конкретного
лица, одновременно осуществляет
абстрактный надзор, так сказать,
"нормоконтроль", если можно применить этот
термин для прокурора, относительно
потенциально заинтересованных лиц. Отсюда
следует вывод о том, что в соответствии с п. 5
ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 и п. 6 ст. 35 ФЗ "О
прокуратуре" он должен обладать правом
запроса в Конституционный Суд РФ не только
по конкретным делам.
Другим таким
вопросом является возможность обжалования
гражданином нормативных актов Президента
РФ или Правительства. Исходя из того, что
отсутствует указание в законе, можно
полагать, что возможность обжалования
нормативных актов Президента и
Правительства в порядке конституционного
судопроизводства у граждан отсутствует
вообще, вне зависимости от ущемления его
прав правовыми актами этих субъектов. Этот
вывод напрашивается из следующих законов.
Как указывалось выше, Генеральный прокурор
РФ вправе обратиться в Конституционный Суд
РФ в интересах гражданина по конкретному
делу. В то же время п. 3 ст. 24 этого Закона не
позволяет Генеральному прокурору вносить
даже представление в случае несоответствия
постановлений Правительства РФ
Конституции РФ и законам РФ. Генеральный
прокурор, осуществляя правозащитные
функции гражданина или неограниченного
круга лиц при выявлении такого факта, лишен
возможности непосредственного
реагирования и должен лишь информировать
об этом Президента РФ. Напрашивается
вопрос: вправе ли Генеральный прокурор,
ограниченный в применении превентивных мер
при выявлении правовых актов Правительства
РФ, противоречащих закону, обращаться в суд,
оспаривая их? Представляется, что в
содержании п. 6 ст. 35 и п. 3 ст. 24 Закона РФ "О
Прокуратуре" имеется несогласованность.
Эффективное выполнение правозащитных
функций Генеральным прокурором РФ
невозможно при предоставлении ему
усеченных прав. Таким образом, можно
говорить о пробельности права.
Вместе с
тем закон не предусматривает никаких
ограничений прав граждан на судебное
обжалование актов в зависимости от их
юридической силы. Поскольку ст. 46 помещена в
гл. 2 Конституции РФ, нормы которой обладают
приоритетом как перед законодательными,
так и перед последующими конституционными
нормами, то представляется, что ограничение
прав граждан на обжалование актов
Президента и Правительства не
соответствовало бы духу и содержанию
Конституции РФ. Этот вывод вытекает также
из ч. 9 ст. 23 Федерального конституционного
закона "О Правительстве Российской
Федерации" от 17 декабря 1997 года, в которой
указывается: "Акты Правительства
Российской Федерации могут быть обжалованы
в суд". Из указанного не усматривается,
чтобы Закон конкретизировал, в какой именно
из судов и какие именно акты Правительства
РФ могут быть обжалованы <*>. С 3 января 1998
г. введен в действие Федеральный
конституционный закон "О Правительстве
Российской Федерации", согласно которому
акты Правительства Российской Федерации
как ненормативные (распоряжения), так и
нормативные (постановления) могут быть
обжалованы в суд (ст. 23). Указанный
Федеральный закон также не определил
подсудность дел об оспаривании нормативных
актов Правительства Российской Федерации,
в связи с чем возникла неопределенность в
вопросе о подсудности дел этой
категории.
--------------------------------
<*>
Скуратов Д.Ю. Некоторые проблемы судебного
обжалования актов
