Суд и прокуратура: проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы
ПРОВЕДЕНИЯ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
Л.А.
ПРОКУДИНА
Л.А. Прокудина, кандидат
юридических наук, доцент.
Проводимая в
России судебно-правовая реформа выдвинула
необходимость научной разработки ее
основных направлений. Определение места и
роли прокуратуры в системе государственных
органов, обеспечивающих законность и
правопорядок в стране, породило серьезные
дискуссии, расколовшие и ученых, и
практических работников на два
противоположных лагеря. Существо данной
полемики сводится к вопросу о дальнейшем
существовании прокурорского надзора. Одна
часть научной общественности, а также
политические деятели, депутаты
Государственной Думы выступают за резкое
сужение сферы действия органов
прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий,
мотивируя недопустимостью
государственного вмешательства в частные
дела. Обосновывается этот подход ссылками
на то обстоятельство, что в России
прокуратура представляет собой рудимент
советской тоталитарной системы, является
тормозом общественного прогресса; в других
странах, в первую очередь развитых,
прокуратура не выполняет функции, подобные
прокуратуре России, в связи с чем последняя
не способна вписаться в демократическое
общество. По их мнению, в конституционном
устройстве системы разделения властей
прокуратура должна представлять один из
инструментов судебной власти, подчиненный
этой власти и контролируемый ею. Решение
проблем становления и развития судебной
системы в России нередко напрямую
связывается с ограничением функций органов
прокуратуры <*>.
--------------------------------
<*> В.М. Жуйков. Право человека и власть
закона. М., 1995; В. Похмелкин. Участие
прокуратуры в рассмотрении гражданских дел
- юридический атавизм. Российская юстиция.
2001. N 5 и др.
Противоположная сторона
убеждена в необходимости сохранения
прокуратуры как многофункционального
органа правоохраны и проведения
реформирования ее институтов и структур в
целях усиления защиты прав и свобод
граждан, укрепления законности путем
определения новых приоритетов в задачах и
формах ее работы. По их мнению, дальнейшее
реформирование прокуратуры должно
осуществляться в соответствии с
потребностями российского общества и
государства, а не в угоду зарубежным
экспертам и "учителям". Этот процесс должен
учитывать отечественные традиции, уровень
социально-экономического и политического
развития российского общества, правовой
культуры населения, развития судебной
власти и других элементов правовой системы
государства. Для достижения этой цели
необходимо максимально использовать
положительно зарекомендовавшие себя на
практике формы и методы прокурорской
деятельности <*>.
--------------------------------
<*> Бойков А.Д., Скворцов К.Ф., Рябцев В.П.
Проблемы развития правового статуса
российской прокуратуры. М., 1998; Бессарабов
В.Г. Прокуратура в системе государственного
контроля Российской Федерации. Автореферат
докт. дисс. М., 2001.
На современном этапе
произошли серьезные изменения
концептуального подхода к определению
взаимоотношений суда и прокуратуры,
отразившиеся в ФЗ "О прокуратуре Российской
Федерации", в действующем ГПК РСФСР (с
изменениями от 07.08.2000). Концепция развития
прокуратуры Российской Федерации на
переходный период также исходит из
необходимости безусловного обеспечения
независимости судебной власти и базируется
не на надзоре прокурора за рассмотрением
гражданских дел, а на профессиональном
взаимодействии прокуратуры и судебных
органов в целях обеспечения объективного
рассмотрения гражданского дела и вынесения
законного и обоснованного судебного
решения. Основные аспекты взаимодействия
прокуратуры и суда проявляются во внешнем
контроле за судебной деятельностью и
деятельностью прокуратуры, в соотношении
правозащитной функции прокуратуры и суда,
во взаимодействии прокуратуры с ветвями
судебной власти. Исходя из этой концепции
раздел Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" от 18.11.95 назван
"Участие прокурора в рассмотрении дел
судами".
При разработке концепции
взаимодействия суда и прокуратуры
учитывались задачи, стоящие перед этими
органами, которые во многом совпадают.
К
числу стоящих перед судебной властью задач
относятся следующие <*>:
--------------------------------
<*> См. Топорнин Б.Н.
Развитие судебной власти в России: общие
подходы // Судебная реформа: проблемы и
перспективы. М., 2001. С. 16 - 20.
Во-первых,
судебная власть обеспечивает защиту
конституционных прав и свобод гражданина.
Реализация аналогичной задачи
осуществляется и прокуратурой, чем
объясняется выделение законодателем
надзора за соблюдением прав и свобод
человека в качестве самостоятельного
направления деятельности прокуратуры
(глава 2 ФЗ "О прокуратуре РФ"). Анализ
статистических данных позволяет сделать
вывод, что количество обращений граждан в
прокуратуру, которая в ряде случаев имеет
возможность защитить нарушенные права
человека самостоятельно присущими ей
методами либо обратиться в поддержку
интересов гражданина в суд; и обращений
граждан непосредственно в суд сопоставимы.
Например, только в 2000 году прокуратурой
было разрешено более 1,2 миллиона обращений
граждан. В том же году судами общей
юрисдикции было рассмотрено около 5
миллионов гражданских дел, арбитражными
судами - более 0,5 миллиона дел. В современных
условиях реформирования судебной власти,
наличия организационных, финансовых и иных
проблем, значительной загруженности судей,
подчас их слабой компетентности, не следует
отказываться от положительно
зарекомендовавшего себя института
рассмотрения прокуратурой жалоб и
обращений граждан, в том числе с
использованием прокурором судебных
способов защиты нарушенных прав.
Одной
из предусмотренных Федеральным законом "О
прокуратуре Российской Федерации" мерой
реагирования прокурора на выявленные
нарушения закона является обращение
прокурора в суд (общей юрисдикции или
арбитражный) с иском или заявлением в
защиту государственных или общественных
интересов, проявляющихся, как правило, в
защите права конкретного субъекта
(гражданина или юридического лица).
Прокуроры обязаны инициировать
возбуждение производства по гражданскому
делу в суде, когда спор приобрел
государственную или общественную
значимость, имеет принципиальный характер,
затрагивает интересы регионов,
значительной части населения или крупных
трудовых коллективов.
Выступать в
защиту чужих интересов прокурор обязан в
первую очередь, когда пострадавший по
состоянию здоровья, возрасту или иным
причинам не может лично отстаивать в суде
свои права и свободы или когда нарушены
права и свободы значительного числа
граждан либо в силу иных обстоятельств
нарушение приобрело особое общественное
значение (ст. 27 Федерального закона "О
прокуратуре РФ").
При реализации данного
полномочия прокуроры используют его как
эффективный способ устранения в судебном
порядке нарушений законов, пресечения
правонарушений, защиты прав граждан и
охраняемых законом интересов организаций.
Прокуроры действенно используют
предоставленные им полномочия. Так, в 2001
году ими всего по Российской Федерации было
предъявлено свыше 287 тысяч исков в порядке
гражданского судопроизводства, более 97%
которых из числа рассмотренных признаны
судами общей юрисдикции обоснованными и
удовлетворены.
Закон не требует от
прокурора аргументации государственных и
общественных интересов, поэтому он вправе
определить эти обстоятельства по своему
внутреннему убеждению на основе
сложившейся практики и имеющихся по этим
вопросам рекомендаций.
С учетом
современных изменений и усложнений
отношений в сфере гражданского оборота
появляется необходимость защиты интересов
большого количества граждан, пострадавших
от нарушений их прав и охраняемых законом
интересов со стороны одного субъекта. Это
повлекло появление в гражданском
производстве нового вида исков - групповых
исков, или исков в защиту неопределенного
круга лиц. Одним из преимуществ подобного
иска вместе с серьезной экономией времени и
средств, затраченных на защиту
значительного количества пострадавших,
является достижение социального эффекта,
поскольку одновременно защищается как
публичный интерес (например, пресекается
незаконная деятельность какой-либо
компании, предприятия, предпринимателя),
так и частноправовые интересы (возможность
последующего взыскания ущерба в пользу
конкретных пострадавших).
В российском
законодательстве впервые возможность
защиты неопределенного круга лиц была
введена Законом РФ "О защите прав
потребителей" (ст. 46).
При удовлетворении
такого иска суд обязывает правонарушителя
довести в установленный судом срок через
средства массовой информации или иным
способом до сведения потребителей решение
суда о признании деятельности незаконной. В
случае обращения пострадавших
потребителей с исками о возмещении ущерба,
причиненного этими незаконными действиями,
суд должен принимать в качестве
преюдициальных факты как наличия
незаконных действий, так и совершения их
вполне конкретными субъектами. Эти
обстоятельства, естественно, облегчают
позицию истца, который обязан доказать лишь
наличие причинной связи между незаконными
действиями и наступившим ущербом, а также
размер последнего.
После Закона РФ "О
защите прав потребителей" возможность
предъявления исков в защиту
неопределенного круга лиц
предусматривается в ст. 26 Федерального
закона "О рекламе" в случае нарушения
рекламодателем, рекламопроизводителем или
рекламораспространителем
законодательства о рекламе, признания
недействительными сделок, связанных с
ненадлежащей рекламой; в ст. 80 ФЗ от 10.01.2002
"Об охране окружающей среды" при заявлении
требований об ограничении, приостановлении
или о прекращении деятельности юридических
и физических лиц, осуществляемой с
нарушением законодательства в области
охраны окружающей среды.
Сейчас в ч. 4 ст.
27 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" содержится нечеткая
формулировка подобного полномочия
прокурора. В ней, в частности, предусмотрено
право прокурора обратиться в
соответствующий судебный орган с иском в
интересах потерпевших, когда нарушены
права и свободы значительного числа
граждан. Подобное положение не позволяет
сделать однозначный вывод о наличии или
отсутствии у прокурора возможности
предъявить иск в защиту неопределенного
круга лиц, поэтому в ряде регионов
работники прокуратуры эффективно
используют эту меру <*>, в других -
воздерживаются от этого.
--------------------------------
<*> См.: Костюков С.
Защита прав неопределенного круга лиц.
Законность. 2000. N 5. С. 27 - 29.
Представляется,
что в Федеральном законе "О прокуратуре
Российской Федерации" следует более четко
сформулировать данное полномочие по
инициированию прокурорами гражданских дел
в защиту нарушенных прав неопределенного
круга лиц. В этом найдет свое дальнейшее
развитие правозащитная функция
прокуратуры.
Во-вторых, задачей
судебной власти выступают охрана
конституционных устоев государства, его
единство и целостность, установленный в нем
правопорядок. В современных же условиях
право, представляющее фундамент
целостности федеративного государства,
само страдает непоследовательностью.
Сейчас существует большое количество
нормативных актов, которые подчас
противоречат, дублируют друг друга,
принимаются под давлением узкогрупповых
или ведомственных интересов.
В подобных
условиях создаются возможности для
произвольного выбора и использования тех
правовых актов, которые устраивают
"узкочастные" интересы определенных групп
или отдельных субъектов хозяйствования,
при "воздействии" на судью или иной
правоприменительный орган, который по
своему, а иногда и не по собственному
усмотрению, может выбирать норму,
представляющуюся ему наиболее приемлемой.
Как указывается в юридической литературе,
законы не всегда вполне адекватно выражают
право, поэтому следует различать правовые и
неправовые законы, которые не должны
приниматься законодателем и применяться
судами <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Жилин Г. Соотношение права и закона //
Российская юстиция. 2000. N 4.
Подобное
положение дел безусловно должно
подвергнуться позитивным изменениям в
сторону как необходимости уважения и
соблюдения федеральной и региональной
компетенции, взаимного соответствия и
непротиворечия законов друг другу, так и по
вертикали: закон - подзаконный акт. В этих
условиях судебный контроль за состоянием
российской правовой системы стал
первоочередной задачей правосудия.
Весьма существенную роль в этой
деятельности оказывают органы прокуратуры
как важнейшие государственные органы
правоохраны и обеспечения законности.
Прокуратура, осуществляя функции надзора
за соблюдением и исполнением законов, т.е.
за правоприменением, обладает огромным
фактическим материалом, позволяющим
проанализировать и выявить "слабые места" и
противоречия современного правового поля,
чтобы своевременно исправить подобные
"дефекты".
Для устранения выявленных
разногласий между актами местного
законотворчества и федеральными законами
прокуроры используют такую меру
реагирования, как протест. В частности, в 1999
году по протестам прокуроров было отменено
и изменено свыше 92 тысяч незаконных
правовых актов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Состояние
законности в Российской Федерации (1998 - 1999
годы) / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2000. С.
12.
Однако часто эта мера прокурорского
реагирования оказывается неэффективной.
Тогда прокуроры обращаются с
соответствующими заявлениями в суды общей
юрисдикции или в отдельных случаях в
арбитражные суды.
Современный перечень
полномочий прокуроров, к сожалению, не
позволяет им инициировать конституционное
судопроизводство, хотя при осуществлении
основной надзорной функции прокуратуры
накапливается значительный объем
фактического материала, дающего основание
ставить вопросы о соответствии федеральных
законов (чаще - их отдельных норм)
положениям Конституции РФ. В научной
юридической литературе неоднократно
выдвигались предложения о наделении
прокуратуры правом обращения в
Конституционный Суд РФ с соответствующими
заявлениями и участия в их рассмотрении
<*>. Давно назрела необходимость
положительного решения этой проблемы.
--------------------------------
<*> См.: Б.В. Андреев,
В.Г. Бессарабов. Прокуратура в политической
системе современной России. М., 1999. С. 29 - 30;
А.Д. Бойков, К.Ф. Скворцов, В.П. Рябцев.
Проблемы развития правового статуса
российской прокуратуры (в условиях
переходного периода). М., 1998. С. 23 - 24.
В
Федеральном законе "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации", принятом 6 октября 1999
года, детализируются вопросы судебного
контроля за соответствием правовых актов
органов представительной и исполнительной
властей, а также их должностных лиц закону,
уточняется круг нормативных актов, которые
