Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования
долга вызывает также вопрос о
классификации госдолга на внутренний
(интернальный) и внешний (экстернальный).
Этому вопросу достаточно много внимания
уделено в экономической литературе <*>,
хотя, на наш взгляд, "спровоцирован" он был
исключительно правовой неразберихой в
законодательстве, некорректностью
классификаций госдолга, закрепленной
финансово-правовыми нормами: первоначально
- в Законе РФ "О государственном внутреннем
долге", затем - и в Бюджетном кодексе РФ.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Балацкий Е. Принципы управления
государственной задолженностью // Мировая
экономика и международные отношения. 1997. N 5.
С. 36-52; Хакамада И. Государственный долг:
структура и управление // Вопросы экономики.
1997. N 4. С. 67-79; Титков В. Проблемы управления
российским внешним долгом // Вопросы
экономики. 1997. N 11. С. 78-85.
Коротко раскроем
сущность обсуждаемых в литературе проблем.
Дело в том, что российским законодателем в
основу классификации госдолга на
внутренний и внешний положен признак
"национальности" валюты выпущенных в
обращение государственных ценных бумаг.
Так, если последние были "нашей" рублевой
"национальности", то они в соответствии с
законодательством должны были быть
отнесены к внутренним займам (и
соответственно внутреннему долгу). А если
"не нашей", т.е. долларовой (либо другой
иностранной), - то к внешним займам (и
соответственно внешнему долгу). Однако,
учитывая, что помимо классификации
заимствований по признаку валюты
возникающих обязательств ("рублевые -
относятся к внутреннему, а валютные - к
внешнему долгу" <*>) в научной литературе
предлагаются и другие основания
классификации, следует, на наш взгляд,
поддержать высказанную в литературе точку
зрения <**> о классификации долга на
внутренний и внешний в зависимости от
размещения: долг перед нерезидентами
следует относить к внешнему, а перед
резидентами - к внутреннему долгу.
--------------------------------
<*> Хакамада И. Указ.
статья. С. 68, 70.
<**> См., напр.: Хакамада
И. Указ. ст.; Саркисянц А.Г. Правовые аспекты
регулирования долга // Финансы и кредит. 2000. N
8 (68). С. 49-53.
Этот вопрос является
актуальным по ряду обстоятельств. Прежде
всего это важно для эффективного
бюджетного планирования и осуществления
бюджетного процесса. Ведь в соответствии со
ст. 181 БК РФ, закрепляющей состав
показателей, представляемых для
рассмотрения и утверждения в проекте
закона о бюджете в качестве
самостоятельных, должны быть определены
следующие характеристики государственного
и муниципального долга: верхний предел
государственного внутреннего и внешнего
долга, предел предоставления
государственных гарантий третьим лицам на
привлечение внешних заимствований и другие
предельные значения государственных
внутренних и внешних заимствований. Кроме
того, одновременно с проектом бюджета
должны быть (ст. 182 БК РФ) подготовлены в
числе прочих документов и материалов:
структура государственного и
муниципального долга и программа
внутренних и внешних заимствований,
предусмотренных на очередной финансовый
год. Таким образом, вопрос о классификации
государственного долга на внутренний и
внешний имеет не только теоретическое, но и
практическое значение как для организации
правильного учета, являющегося, в свою
очередь, базовой основой для аналитической
работы по разработке субъектами управления
госдолгом предложений в области политики
на рынке государственного долга,
представляемых на утверждение
представительному органу государственной
власти. Кроме того, проблема управления
госдолгом напрямую связана с проблемой
оперативной управленческой деятельности
исполнительных органов власти в этой сфере,
в частности с вопросом выбора конкретных
финансовых инструментов управления долгом.
В целом же это очень важный момент в деле
осуществления "качественного" бюджетного
процесса, а также разработки реальных,
основанных на достоверных статистических
данных программ и планов
социально-экономического развития страны
<*>.
--------------------------------
<*> Канд.
экон. наук И. Хакамада справедливо отмечает:
"Может показаться, что проблема деления
государственного долга на внутренний и
внешний схоластична и далека от реальности.
Однако в ходе анализа положения в этой
области приходится сталкиваться с очень
большими трудностями при обработке данных,
поскольку отсутствует единая для всех
видов заимствований методика. Ключевым
(идеологическим) является валюта
обязательства. Есть и настоящие курьезы,
например, обязательства по облигациям
внутреннего валютного займа вообще не
учитываются в составе государственного
долга". Указ. ст. С. 71.
Важно отметить, что
Бюджетным кодексом РФ восприняты
изменения, связанные с развитием
федеративных отношений в нашей стране. Так,
государственный долг впервые
подразделяется на государственный долг
Российской Федерации и государственный
долг субъекта Российской Федерации.
При
этом в статье 99 БК РФ впервые в
законодательной практике подробно
закреплено не только само понятие
государственного долга (долговых
обязательств) субъекта Российской
Федерации, но и его классификация по
различным основаниям.
Так, долговые
обязательства субъекта Российской
Федерации по формам могут состоять из:
кредитных соглашений и договоров;
государственных займов субъекта
Российской Федерации, осуществляемых путем
выпуска ценных бумаг субъекта Российской
Федерации; договоров и соглашений о
получении субъектом Российской Федерации
бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от
бюджетов других уровней бюджетной системы
Российской Федерации; договоров о
предоставлении государственных гарантий
субъекта Российской Федерации; соглашений
и договоров, в том числе международных,
заключенных от имени субъекта Российской
Федерации, о пролонгации и
реструктуризации долговых обязательств
субъектов Российской Федерации прошлых
лет. При этом особо закреплено правило о
том, что долговые обязательства субъекта
Российской Федерации не могут существовать
в иных формах, за исключением
предусмотренных настоящим пунктом.
Аналогичные нормы установлены в БК РФ и в
отношении муниципального долга (ст. 100).
Говоря о проблемах совершенствования
правоотношений в сфере государственного
долга как одном из направлений реформы
бюджетного и финансового законодательства,
необходимо назвать проблему, связанную с
исполнением государством и муниципальными
образованиями взятых на себя долговых
обязательств. Ведь, как известно, наиболее
распространенными методами управления
государственным (муниципальным) долгом на
стадии его погашения являются такие методы
управления, как рефинансирование,
конверсия, консолидация, унификация. Именно
эти действия и признано называть
"мероприятиями по управлению
государственным долгом". Не останавливаясь
в рамках обозначенной нами темы на анализе
их содержания, достаточно подробно
описанного в финансово-правовой и
экономической литературе <*>, отметим,
что применение их на практике управления
государственным (муниципальным) долгом
свидетельствует о достаточно серьезных
проблемах как в аспекте соблюдения прав
граждан и организаций - кредиторов
государства, так и теоретических проблем,
касающихся коллизий между бюджетным и
гражданским законодательством, а также
между нормами бюджетного законодательства
<**>.
--------------------------------
<*>
Подробнее об их содержании см.: Финансовое
право: Учебник. Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999.
С. 473 (автор главы Е.В. Покачалова); Финансы:
Учебник для вузов / Под ред. М.В.
Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти.
М., 2000. С. 125 и др.
<**> В. Симонов и А.
Кухарев справедливо отмечали, что "решение
о принудительной реструктуризации...
послужило причиной окончательной утраты
доверия инвесторов к правительству как
гаранту их инвестиций... в сложившейся
ситуации мало кто сомневался в
конфискационном характере условий
реструктуризации". См.: Перспективы
развития рынка внутреннего
государственного долга России // Вопросы
экономики. 1998. N 11. С. 74-75.
В частности, к
названным относится противоречие между ст.
817 ГК РФ, в соответствии с которой
законодательно запрещено изменять условия
государственного займа, в т.ч. в целях
управления госдолгом и применения
предусмотренной бюджетным
законодательством (ст. 105 БК РФ)
"реструктуризации долга".
В Бюджетный
кодекс РФ 5 августа 2000 года были внесены
изменения, в том числе и в ст. 105, в
соответствии с которыми закрепляется
положение о том, что рефинансирование долга
в отличие от ранее действовавшей редакции
допускается теперь только на основании
"соглашения". Это безусловно
свидетельствует о стремлении законодателя
устранить противоречия в правовом
регулировании управления госдолгом. Однако
указанное "нововведение" до конца коллизии
между бюджетным и гражданским
законодательством не устранило. Ведь в
новой редакции ст. 105 БК РФ:
1. Не указаны
стороны этого соглашения;
2. Отсутствует
законодательно закрепленный механизм
достижения такого соглашения между
государством - должником и кредиторами;
3. Не закреплен особый порядок судебной
защиты финансовых прав граждан и
юридических лиц, являющихся собственниками
государственных ценных бумаг;
4. Не
разработаны и законодательно не закреплены
государственные гарантии по
государственному внутреннему долгу.
Несмотря на установление в ст. 97 БК РФ
правила о том, что государственный долг РФ
полностью и без условий обеспечивается
всем находящимся в федеральной
собственности имуществом, составляющим
государственную казну, а также аналогичных
норм относительно обеспечения
государственного долга субъекта РФ и долга
муниципальных образований за счет их
имущества, механизма применения данной
нормы пока тоже нет.
Таким образом,
перед законодателем и органами управления
государственным (муниципальным) долгом в
настоящее время стоят задачи разработки и
правового закрепления механизма
достижения названного "соглашения"
сторонами (участниками) государственных
долговых обязательств. Между тем, учитывая,
что обладателями долговых обязательств (в
виде ценных бумаг) являются не только
крупные банки, страховые компании,
международные организации, но и
многочисленные "мелкие" предприятия,
организации, а также граждане (в том числе
иностранцы и апатриды), можно предположить,
что достичь этого будет крайне сложно
(скорее - невозможно!).
В связи с этим
необходимо, на наш взгляд, в БК РФ ввести
норму, прямо предусматривающую возможность
судебной защиты прав кредиторов (граждан,
юридических лиц) в случае неисполнения
заемщиками (государством, муниципальными
образованиями) своих долговых
обязательств. При этом требуется
разработать и закрепить на правовом уровне
механизм применения финансово- и
гражданско-правовой ответственности за
неисполнение (ненадлежащее исполнение)
обязательств названными заемщиками за счет
средств их обеспечения, так как это
установлено бюджетным законодательством:
"полностью и без условий" всем имуществом,
составляющим государственную
(муниципальную) казну.
Возможно, кто-то
усомнится в целесообразности установления
в БК РФ именно специальной нормы,
основываясь на предположении, что
кредиторы государства, мол, и так могут
обратиться за защитой своих прав в суд, ибо
статья 97 БК РФ является нормой прямого
действия и, кроме того, статьей 35
Конституции РФ закрепляется
корреспондирующая норма о том, что "никто не
может быть лишен своего имущества иначе как
по решению суда. Принудительное отчуждение
имущества для государственных нужд может
быть произведено только при условии
предварительного и равноценного
возмещения". Это действительно так. Можно
даже добавить, что в соответствии с п. 1
протокола N 1 к Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод от
04.11.1950, закрепившего правило о том, что
"никто не может быть произвольно лишен
своего имущества...", следует рекомендовать
кредиторам российского государства
обращаться за защитой своих прав в
Европейский Суд по правам человека. Но...
Весь парадокс как раз и заключается в том,
что если даже условно (подчеркнем - условно!)
предположить, что суд общей юрисдикции по
иску гражданина - собственника
государственных ценных бумаг либо
арбитражный суд по иску юридического лица
взыщет с государства в счет исполнения
обязательств по неисполненному
государственному долговому обязательству
причитающуюся кредитору сумму долга, то
вряд ли можно надеяться на ее реальное
получение. Это также обусловлено рядом
противоречий между нормами ГК и БК РФ. Так,
например, в соответствии со ст. 158 БК РФ
выплата средств по исполнительным листам,
выданным на основании решения суда о
взыскании средств из казны Российской
Федерации, производится из средств
федерального бюджета, выделенных
федеральным органам исполнительной власти
как главным распорядителям средств
федерального бюджета. Однако Минфин РФ, как
правило, ссылается на отсутствие таких
"выделенных" средств. Несмотря на то что
вроде бы и на этот случай (отсутствия либо
недостаточности на счете бюджета (лицевом
счете получателя бюджетных средств)
денежных средств) БК РФ закрепил процедуру
предъявления исполнительного листа,
установив в ст. 255 п. 2 очередность списания
денежных средств со счета бюджета и лицевых
счетов получателей бюджетных средств,
фактически получить их очень сложно, а
точнее - невозможно по ряду причин.
Во-первых, потому, что "списание средств по
платежным документам, предусматривающим
финансирование расходов на обслуживание и
погашение государственного и
муниципального долга" относится к
предпоследней (4-й) очереди <*>. Есть и иное
обстоятельство, свидетельствующее о
практической невозможности получения
денежных средств из казны государства. Так,
статьей 124 ГК РФ прямо закреплено, что РФ и
ее субъекты выступают в отношениях,
регулируемых гражданским
законодательством, с учетом особенностей
данных субъектов. Эта особенность как раз и
заключается в публично-правовом характере
названных отношений, что абсолютно не
учтено законодательством, регулирующим
исполнение решений судов <**>. Механизм
взыскания денежных средств по
исполнительным делам в отношении
должника-государства этим
законодательством не закреплен. В связи с
этим необходимо, на наш взгляд, разработать
и закрепить на нормативном уровне механизм
взыскания средств из казны государства
(России, ее субъектов) и муниципальной казны
для случаев удовлетворения судами исков,
предъявляемых к государству и
муниципальным образованиям.
--------------------------------
<*> Подробнее см.:
Обзор практики рассмотрения в судах споров
с участием Минфина РФ по защите интересов
казны РФ и Правительства РФ за 1998 г. /
Приложение к письму Минфина РФ от 28.06.1999 N
01-01-10 (Не опубликовывалось. Содержится в
правовой версии "").
<**> См.: ФЗ "Об
исполнительном производстве" от 21.07.1997 N
119-ФЗ // Собрание законодательства РФ 1997. N 30.
С. 3591.
Кроме того, в целях соблюдения прав
