Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Е.В.
ПОКАЧАЛОВА
Е.В. Покачалова, к.ю.н, доцент,
зав. кафедрой финансового, банковского и
таможенного права Саратовской
государственной академии права.
Проблемы
совершенствования правового регулирования
государственных и муниципальных долговых
обязательств напрямую связаны с решением
целого ряда задач, в том числе поставленных
Российским государством при проведении
правовой реформы. Это обусловлено прежде
всего тем, что государственный и
муниципальный долг экономической и
финансово-правовой науками всегда
рассматривается как явление
многоаспектное и полифункциональное.
Так, общепринятым для науки финансового
права является положение о тесной
взаимозависимости государственного
(муниципального) долга и налоговой системы.
Это обусловлено тем, что государственный
долг даже на заре возникновения государств
выполнял макроэкономическую функцию, ему
была отведена роль альтернативы увеличению
налогового бремени для живущих поколений,
т.е. роль своеобразного инструмента
"переложения" этого бремени на будущие
поколения. Однако, на наш взгляд, на
современном этапе развития российской
экономики отношения в сфере
государственного и муниципального долга
затрагивают интересы государства и
муниципальных образований намного шире, и
их следует оценивать иначе, чем просто
влияние на налоговую политику. Эти
отношения в настоящее время напрямую
связаны с состоянием спроса, бюджета, а
также с денежно-кредитной политикой,
инвестиционным климатом и т.п., то есть
фактически со всеми направлениями
государственной финансовой и правовой
политики. Следует отметить, что особая роль
государственного (муниципального) долга
обусловлена публичным характером
последнего, который подтверждается
нижеследующим.
Во-первых, социальной
обусловленностью целей создания и
использования рынка долговых обязательств
(погашение дефицита бюджета, межбюджетное
регулирование, финансовая поддержка
государственно значимых отраслей и сфер
экономики и другие общезначимые для
государства и его граждан цели); во-вторых,
прямой связью с экономической
безопасностью государства
(государство-должник стоит перед угрозой
выполнения любых требований
государств-кредиторов; и наконец, в-третьих,
прямой зависимостью с
финансово-экономическими интересами
членов общества (угроза неплатежей
работникам бюджетной сферы, роста налогов,
сборов, других общеобязательных платежей в
бюджет и внебюджетные фонды).
Важно
отметить, что столь значительная роль
государственного (муниципального) долга в
его непосредственном влиянии на развитие
государства была оценена и российским
законодателем. Не случайно в условиях
серьезнейших экономических и политических
преобразований, которые произошли в нашей
стране в 90-х годах, проблемы правового
регулирования государственного
(муниципального) кредита и долга стали
одновременно одними из самостоятельных
направлений осуществления правовой
реформы и прежде всего такого ее
направления, как право- (нормо-) творчество.
Впервые в законодательной практике нашего
государства регулирование этого вопроса
выносится на уровень акта высшей
юридической силы - закона!
Ведь в
условиях Союза ССР, несмотря на то что
теоретическое понятие государственного
долга исследовалось в научной литературе,
не говоря уже о фактическом "присутствии" и
функционировании названной категории в
экономике нашей страны (причем как
практически неотъемлемого атрибута
экономики всех стран, в том числе и с
развитой индустрией), ничего подобного
нельзя было сказать о дефинировании
данного понятия в актах федерального либо
регионального уровня. В законах и в
подзаконных актах Союза ССР понятие
государственного долга закреплено не было,
не говоря уже об отсутствии специального
законодательного акта о государственном
долге СССР. Здесь уместно вспомнить, что в
нашей стране вплоть до 1985 года <*> не
опубликовывались даже статистические
данные о величине государственного долга
СССР. Поэтому принятие закона с аналогичным
названием в Российской Федерации в 1992 году
и имело столь важную роль в формировании
нового механизма государственно-правового
регулирования общественных отношений в
сфере государственного долга в новых
рыночных условиях хозяйствования и
свидетельствовало об успешной реализации
правовой реформы в сфере российских
финансов. Важно отметить, что в законе
впервые была определена и сама категория
государственного долга.
--------------------------------
<*> Открытые данные
о размере внутреннего государственного
долга были опубликованы впервые за 1985 г. в
справочнике "Народное хозяйство СССР в 1990
г.". М., 1991. С. 19.
Государственный внутренний
долг в Законе РФ от 13.11.1992 "О государственном
внутреннем долге РФ" <*> (ст. 1) определялся
как долговые обязательства Правительства
Российской Федерации, выраженные в валюте
Российской Федерации перед юридическими и
физическими лицами, если иное не
установлено законодательными актами
Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Ведомости
Верховного Совета РСФСР и Съезда народных
депутатов. 1993. N 1. С. 4.
При этом отметим, что
в научной литературе и сейчас, и тогда
(начало 90-х гг.) не было однозначной позиции
по вопросу о правовом понятии
государственного долга.
Кроме того,
следует отметить, что экономисты и юристы
также несколько по-разному
интерпретировали эту категорию, отражая те
или иные ее отдельные стороны. Так,
экономисты в основном делают акцент на
материальное содержание этой категории.
Одни из них определяют государственный
долг как накопленную задолженность
государственных органов, другие - как сумму
накопленных в стране за определенный
период бюджетных дефицитов за вычетом
накопленных профицитов или излишков <*>.
Некоторые экономисты более обстоятельно
характеризуют госдолг, определяя его как
сумму прямых долговых обязательств органов
государственного управления перед
экономическими единицами других секторов
экономики внутри страны (внутренний долг), а
также перед зарубежными кредиторами
(внешний долг) <**>.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова.
М., 1997. С. 760; Курс переходной экономики:
Учебник / Под ред. акад. Л.И. Абалкина. М., 1997.
С. 360.
<**> Курс переходной экономики.
Учебник. Под ред. Л.И Абалкина. М., 1997. С.
360.
Правоведы вкладывают в это понятие,
как правило, обязательственный аспект,
указывая, что государственный долг - это
прежде всего обязательства государства в
лице Правительства РФ и соответствующих
органов исполнительной власти субъектов
Федерации перед своими заимодавцами
(кредиторами), состав которых зависит от
"правил" и "ограничений", установленных либо
санкционированных самим государством
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред.
Н.И. Химичева. М., 2000. С. 444 и др. (автор главы
Покачалова Е.В.); Государственное и
муниципальное управление: Справочник. М.,
1997. С. 127.
Важно отметить, что в Законе "О
государственном внутреннем долге" впервые
нашел свое закрепление и такой
дискуссионный вопрос, как управление
госдолгом. При этом "управлению
государственным долгом" была посвящена
отдельная статья Закона (ст. 3), в которой
было закреплено разграничение компетенции
представительных и исполнительных органов
государственной власти в этой сфере. Так, на
исполнительные органы (Правительство РФ)
возлагались обязанности по разработке и
представлению совместно с Центральным
банком Российской Федерации основных
направлений политики в отношении
государственного внутреннего долга, а
также само управление государственным
внутренним и внешним долгом.
Представительные органы власти (в то время -
Верховный Совет РФ) определяли политику в
отношении государственного внутреннего
долга, утверждали его верхний предел при
утверждении федерального бюджета, а также
принимали законодательные акты о выпуске,
обращении, погашении долговых обязательств
России, являющиеся основой деятельности
исполнительных органов власти
(Правительства РФ) по управлению
государственным долгом. Однако само
понятие "управления государственным
внутренним долгом" в Законе не
закреплялось, также как и предусмотренное
ст. 4 этого акта понятие обслуживания
государственного внутреннего долга.
Все это, безусловно, порождало не только
различные теоретические интерпретации
названных дефиниций, но и вызывало
практические трудности в нормотворческой и
правоприменительной деятельности в сфере
управления государственным внутренним
долгом.
Понятие же государственного
внешнего долга первоначально было
закреплено в Законе РФ "О государственных
внешних заимствованиях РФ и
государственных кредитах, предоставляемых
РФ иностранным государствам, их
юридическим лицам и международным
организациям" <*>. В этом Законе
государственные внешние заимствования
Российской Федерации определялись как
"привлекаемые из иностранных источников
(иностранных государств, их юридических лиц
и международных организаций) кредиты
(займы), по которым возникают
государственные финансовые обязательства
Российской Федерации как заемщика
финансовых средств или гаранта погашения
таких кредитов (займов) другими заемщиками"
<**>. При этом устанавливалось, что
государственные внешние заимствования
Российской Федерации формируют
государственный внешний долг Российской
Федерации.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. С.
3656.
<**> Этот Закон утратил силу в
связи с введением в действие Бюджетного
кодекса РФ с 1 января 2000 г. (Федеральный
закон от 09.07.99 N 159-ФЗ.)
Дальнейшим шагом
реализации правовой реформы в аспекте
определения приоритетов в издании базовых,
наиважнейших кодифицированных актов в
финансовой сфере явилось принятие в 1998 году
Бюджетного кодекса РФ, подробно
закрепившего правила осуществления
государством и муниципальными
образованиями заимствований у различных
субъектов в новых условиях рыночной
экономики денежных средств для решения
общегосударственных задач.
В связи с
вступлением с 1 января 2000 г. в силу нового
кодифицированного источника финансового и
бюджетного права - Бюджетного кодекса РФ,
Закон РФ от 13.11.1992 "О государственном
внутреннем долге", так же как и Закон РФ от
26.12.1994 "О государственных внешних
заимствованиях РФ и государственных
кредитах, предоставляемых РФ иностранным
государствам, их юридическим лицам и
международным организациям", утратил
юридическую силу. При этом, однако,
теоретические и практические проблемы в
сфере государственного (муниципального)
долга и управления им остались и в
Бюджетном кодексе, как и раньше,
неразрешенными. Это связано прежде всего с
тем, что Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ)
не было закреплено на законодательном
уровне ни одно из вышеуказанных понятий.
Так и в настоящее время по-прежнему
нуждаются в комплексном анализе проблемы
"управления" и "обслуживания" долга, причем
как со стороны экономистов и финансоведов,
так и с позиций науки управления и
менеджмента. Однако, прежде чем говорить о
конкретных нерешенных вопросах правового
регулирования в этой сфере, необходимо
отметить, что Бюджетный кодекс РФ закрепил
общее понятие "государственного долга", что
является новацией для российского
законодательства, которое всегда
разграничивало понятия "внутреннего" и
"внешнего" долга. В статье 97 БК РФ
указывается, что государственным долгом
Российской Федерации являются долговые
обязательства Правительства Российской
Федерации, выраженные в валюте Российской
Федерации перед юридическими и физическими
лицами, если иное не установлено
законодательными актами Российской
Федерации. Государственный долг субъекта
РФ определяется (в ст. 99 БК РФ) "как
совокупность долговых обязательств
субъекта РФ".
Особый научный интерес для
теории финансового права представляет в
настоящее время проблема о соотношении
категорий "государственный долг" и
"государственный кредит". Необходимо
отметить, что этот вопрос достаточно
дискуссионен. Так, некоторые авторы,
рассматривая вопрос об управлении
государственным кредитом, фактически
отождествляют этот вопрос с управлением
госдолгом <*>, другие - относят категории
государственного кредита и
государственного долга к различным
отраслям права: гражданскому и финансовому
соответственно <**>.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Тосунян Г.А. Государственное управление в
области финансов и кредита в России. М., 1997.
С. 78 и др.
<**> Так, напр., М.В. Карасева
считает, что "отношения по государственному
кредиту между РФ и кредиторами не являются
финансово-правовыми". См.: Карасева М.В.
"Финансовое правоотношение". Воронеж, 1997. С.
69 и др.
Не останавливаясь подробно на
анализе указанных проблем, отметим, что
следует иметь в виду то обстоятельство, что
госдолг наукой финансового права
действительно всегда рассматривался
взаимосвязанно с такой финансово-правовой
категорией, как государственный кредит. Это
обусловлено тем, что государственный
кредит и государственный долг прежде всего
следует рассматривать через призму
философских категорий "причина" и
"следствие". Ведь образование
государственного внутреннего долга
является своеобразным экономико-правовым
следствием госкредитных отношений, а
точнее - следствием функционирования
государственного кредита и одним из
юридических выражений последнего.
Государственный кредит практически во всех
учебниках по финансовому праву
раскрывается как отношения, в которых
государство выступает заемщиком или
кредитором. В первом случае речь идет о так
называемом "активном", а во втором -
"пассивном" кредите <*>.
--------------------------------
<*> Такая
классификация госдолга встречается в
экономической литературе. См., напр.:
Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория
и мировая практика. М., 1998. С. 11.
Однако
Бюджетный кодекс РФ (гл. 15) термин
"государственный кредит" впервые применяет
исключительно к отношениям, в которых
государство выступает в качестве кредитора
(причем только иностранных государств). В
тех же случаях, когда государство выступает
в качестве заемщика временно свободных
денежных средств юридических и физических
лиц и иностранных государств, субъектов
международного права и т.п., Кодекс говорит
об отношениях "по государственному
заимствованию", "долговых обязательствах" и
т.п. Такой подход законодателя к изменению
теории государственного кредита ничем не
аргументирован, хотя и "ломает" давно
установленную и признанную мировой
экономической и финансово-правовой науками
парадигму по данному вопросу <*>.
--------------------------------
<*> Не
останавливаясь подробно на вопросе о
понятии государственного кредита, отметим,
что данный вопрос требует самостоятельного
комплексного исследования.
Особый
теоретический и практический интерес в
аспекте совершенствования правового
регулирования государственного
