Недоимка как категория налогового права
обеспечения соблюдения установленных
правил поведения субъектов данного
правоотношения <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ровинский
Е.А. Основные вопросы теории финансового
права. М.: Юриздат, 1960. С. 126.
Такая
специфика объясняется прежде всего тем, что
финансовая деятельность государства
связана с его экономической ролью, а также
тем, что хозяйственная деятельность и
финансовая деятельность государства
находятся в непосредственной связи, они
взаимно обусловлены. Поэтому государство
как хозяйствующий субъект должно строить
свои финансовые отношения с другими
участниками финансовых правоотношений
таким образом, чтобы эти отношения в
наибольшей степени отвечали и
общегосударственным интересам, и интересам
других субъектов и способствовали
проявлению их инициативы в рациональном
использовании материальных, трудовых и
денежных ресурсов.
Специфика
финансовых санкций, проявляется также в
зависимости от того, отношения какой стадии
финансовой деятельности регулируются
нормами финансового права. Например, в
процессе мобилизации денежных фондов
возникает потребность (в случае
неисполнения обязательств)
принудительного исполнения финансовых
обязательств. Но так как неисполнением
обязательств в срок причиняется
определенный экономический ущерб
государству, оно вынуждено в дополнение к
принудительному взысканию применять иную
санкцию, именуемую пеней.
Исходя из
задач целевого и рационального
использования денежных фондов, государство
в первую очередь должно пресекать
нецелевое их использование, а в случаях,
когда это имеет место, постепенно оказывать
экономическое воздействие на предприятие,
организацию. Иначе говоря, оно должно
ставить субъекта в такое положение, в
котором ему экономически невыгодно
нарушать государственную финансовую
дисциплину. Это прежде всего
осуществляется путем лишения льгот,
которые предоставляются предприятиям и
организациям, не нарушающим финансовую
дисциплину.
Следовательно, на данной
стадии финансовой деятельности
государства санкции обеспечивают целевое и
целесообразное использование денежных
фондов. Поэтому здесь применяются такие
специфические санкции, как прекращение
(приостановление) финансирования, закрытие
бюджетных кредитов и т.п. Многообразие норм
финансового права обуславливает наличие
нескольких финансовых санкций, которые по
различным основаниям можно разграничить на
отдельные группы.
Так, Е.А. Ровинский
называет пять основных видов финансовых
санкций: "1. Пени и штрафы; 2. Закрытие
бюджетных кредитов; 3. Прекращение
финансирования капитального
строительства; 4. Принудительное взыскание
не внесенных в срок налогов и неналоговых
платежей; 5. Денежный начет <*>". В свою
очередь, в статье 282 Бюджетного кодекса
Российской Федерации установлены меры,
применяемые к нарушителям бюджетного
законодательства, среди которых имеются:
предупреждение о ненадлежащем исполнении
бюджетного процесса; блокировка расходов;
изъятие бюджетных средств; приостановление
операций по счетам в кредитных
организациях; наложение штрафа; начисление
пени; иные меры в соответствии с Бюджетным
кодексом и федеральными законами <**>.
--------------------------------
<*> См.: Ровинский
Е.А. Указ. работа. С. 126.
<**> См.:
Бюджетный кодекс Российской Федерации //
Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст.
3823.
Однако в настоящее время применяются
лишь такие финансовые санкции, как пени и
штрафы, закрытие бюджетных кредитов и
принудительное взыскание не внесенных в
срок налогов и неналоговых платежей.
В
юридической литературе также имеется
мнение о разграничении всех финансовых
санкций на два вида: банковские и бюджетные
<*>. Однако при этом не указывается, по
каким именно основаниям проводится такое
разграничение. Так, если санкции
подразделяются на данные виды по своему
характеру, то в приведенной классификации
отсутствует такая их группа, как расчетные,
налоговые; если же по органам их применения
- опять вне классификации останутся такие
санкции, как налоговые и неналоговые,
применяемые к гражданам судами общей
юрисдикции.
--------------------------------
<*>
См.: Финансово - кредитный словарь. С.
317.
Некоторые ученые делят финансовые
санкции по их характеру на бюджетные,
кредитные и расчетные <*>. Такое
основание разграничения не вызывает
возражений. Однако по своему характеру
существенно отличаются от других такие
санкции, как кассовые и применяемые судами
к гражданам по налоговым и неналоговым
платежам. Их следует выделить в отдельные
группы.
--------------------------------
<*> См.:
Энциклопедический словарь правовых знаний.
М.: Советская энциклопедия, 1965. С. 110.
На наш
взгляд, все финансовые санкции по их
характеру следует разграничить на
бюджетные, кредитные, кассовые, платежные
(налоговые и неналоговые). Затем их можно
разделить на группы в зависимости от того, к
кому они применяются. Таким образом, все они
будут подразделяться на санкции,
применяемые (1) к организациям, учреждениям
и предприятиям, (2) к должностным лицам и (3) к
гражданам. Провести такое разграничение
очень важно, поскольку порядок применения
финансовых санкций при взыскании недоимок
к предприятиям, организациям и учреждениям
существенно отличается от порядка
применения их к отдельным гражданам или к
должностным лицам. Следовательно, такая
классификация будет способствовать
совершенствованию порядка взыскания
недоимок.
В юридической литературе
делалась попытка отнести ряд финансовых
санкций к административным на том
основании, что они применяются в
административном порядке. Так считают Д.Н.
Бахрах <*>, И.С. Гурвич <**> и др.
--------------------------------
<*> См.: Бахрах Д.Н.
Советское законодательство об
административной ответственности. Пермь,
1970. С. 245.
<**> См.: Гурвич И.С. Об
ответственности банков // Советское
государство и право. 1968. N 5. С. 56.
Сущность
финансовой санкции вовсе не меняется от
того, в каком порядке - административном или
судебном - она реализуется. Более того,
содержание финансовой санкции существенно
влияет на способ или форму ее применения.
Так, применение кредитными учреждениями
ряда кредитных санкций, в том числе в связи
с переводом предприятий на особый режим
кредитования (например, открытие кредитных
линий), связано с необходимостью детально
оговаривать данные условия в заключаемых
договорах. Или прежде чем передать в суд
исковое заявление о взыскании с гражданина
недоимки по налоговым платежам, налоговые
органы обязаны произвести опись имущества
должника, что, на наш взгляд, является и
средством обеспечения исполнения данной
санкции, и побудительным средством для
добровольного исполнения должником своих
обязательств перед государством.
Итак,
способ применения финансовой санкции есть
та форма, в которой она реализуется. Такие
формы устанавливаются государством, однако
содержание финансовой санкции от этого не
меняется. Например, в судебном порядке
реализуются санкции, предусмотренные
нормами и финансового права, и других
отраслей права (уголовного, гражданского,
трудового, и в том числе административного),
но их содержание остается неизменным.
Следовательно, можно говорить лишь о том,
что ряд финансовых санкций реализуется в
административном порядке. Кроме того,
государство установило порядок, при
котором реализуются не только финансовые,
но и санкции, предусмотренные другими
отраслями права. Отнесение санкций к той
или иной отрасли права зависит не от их
названия или порядка (способа) применения, а
от того, исполнение нормы какой отрасли
права (уголовного, гражданского,
административного, финансового) они
непосредственно обеспечивают. Поэтому мы
не разделяем мнения И.С. Гурвича и Д.Н.
Бахраха об отнесении ряда финансовых
санкций к административным.
Как указано
выше, все виды санкций являются средством
воздействия и применяются в следующих
случаях: бюджетные - в процессе составления
и исполнения бюджета, кредитные - в случае
нарушения обязательств перед кредитными
учреждениями, кассовые - за неисполнение
правил приема, выдачи и хранения наличных
денег, санкции, вытекающие из налоговых и
неналоговых платежей, - при неуплате
гражданами и юридическими лицами налоговых
и обязательных неналоговых платежей. К
бюджетным относятся следующие финансовые
санкции: пеня, принудительное взыскание
платежей, закрытие бюджетных кредитов или
приостановление кредитования.
Универсальность этих санкций состоит в том,
что они применяются не только к
предприятиям, учреждениям, организациям, но
и к физическим лицам.
Кроме
рассмотренных возможных подходов к понятию
и правовой конструкции недоимки необходимо
выделить еще один подход. Так, недоимку
можно рассматривать и как налоговое
правонарушение - противоправное, виновное
действие или бездействие, посредством
которого не исполняются или ненадлежащим
образом исполняются обязанности,
нарушаются права и законные интересы
участников налоговых отношений (прежде
всего государства как основного получателя
налоговых поступлений) и за которые
установлена юридическая ответственность
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Пепеляев С.Г. Налоговое право. М., 2000. С.
86.
При этом необходимо уделить некоторое
внимание причинам образования недоимок. Но
для осмысления данной проблемы необходимо
ответить на ряд вопросов: "Отчего
происходят недоимки: от того ли, что не
хотят платить, или от того, что не могут?"
<*> К общим причинам образования недоимок
можно отнести следующие: нежелание
уплачивать законно установленные налоги и
сборы; политические причины, среди которых
является несогласованность действий
политического руководства отдельных
территориальных образований; собственно
экономические; юридические и, наконец,
организационные. В связи с этим следует
определить комплекс мероприятий,
направленных на недопущение образования
недоимок, частью которого могут быть
следующие элементы:
--------------------------------
<*> См.: Бржеский Н.К.
Недоимочность и круговая порука сельских
обществ. Историко-критический обзор
действующего законодательства. СПб., 1897. С.
133.
1. Налоги необходимо взыскивать по
территориальным образованиям, то есть
согласно административно-территориальному
делению страны;
2. Четко определить
сборщиков налогов с разграничением прав
остальных фискальных органов для
исключения переплетения их функций;
3.
Ввести налоговые округа;
4. Обязать
налогоплательщиков при смене их места
жительства (смене налогового округа)
рассчитаться с той налоговой инспекцией,
где приписан;
5. Ввести более жесткие и
непримиримые правила о взыскании недоимок,
учитывая при этом, что недоимку,
накопившуюся за несколько лет, нельзя
взыскивать единовременно, однако прощать
также нельзя, поэтому необходимо
прибегнуть к системе рассрочек.
Существующая налоговая система России не
отвечает интересам государства, которое не
может с ее помощью аккумулировать
достаточный объем финансовых ресурсов,
необходимых ему для финансирования даже
первоочередных нужд. В то же время эта
налоговая система не удовлетворяет и
интересам налогоплательщиков. Критика
налоговой системы России, как правило,
сводится к трем основным задачам:
Во-первых, налоговая система России
признается чрезвычайно громоздкой. В
России одновременно установлено более
сорока видов налогов, в то же время
целесообразность существования многих из
этих налогов сомнительна.
Во-вторых,
налоговое бремя в России чрезвычайно
велико. Налогоплательщики зачастую просто
не в состоянии уплачивать столь высокие
налоги и вынуждены сворачивать свою
хозяйственную деятельность или уходить в
теневую экономику. И то и другое не может
содействовать развитию экономики в
стране.
В-третьих, налоговая система
России отличается своей запутанностью и
противоречивостью. Благодаря отсутствию
единой концентрации развития налоговой
системы нормативные акты по вопросам
налогообложения принимаются без какой-либо
системы. Разногласия законодательных актов
усугубляются противоречивостью различных
комментариев со стороны Министерства РФ по
налогам и сборам (его территориальных
подразделений) и Министерства финансов
Российской Федерации.
Большие надежды
возлагались на НК РФ, вступивший в силу с 1
января 1999 года в соответствии со статьей 1
Федерального закона РФ "О введении в
действие части первой НК РФ" от 31 июля 1998
года N 147-ФЗ <*>. Однако в настоящее время
вызывает сомнение его практическое
использование, поскольку во многом его
положения еще крайне не проработаны. В этой
связи реформа налоговой системы России
должна проводиться в настоящее время путем
реформирования действующего налогового
законодательства.
--------------------------------
<*> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N
30. Ст. 3591.
Президентом РФ и Правительством
РФ инициирован процесс реформирования
налогового законодательства РФ. В
соответствии с Указом Президента РФ от 21
апреля 1996 года N 570 <*> создана Комиссия
Правительства России по совершенствованию
налогового законодательства. 8 мая 1996 года
Президентом РФ был подписан Указ N 685 "Об
основных направлениях налоговой реформы в
РФ и мерах по укреплению налоговой и
платежной дисциплины" <**>, в котором уже
были намечены определенные шаги по
совершенствованию налоговой системы.
Предложенные Президентом пути
реформирования налоговой системы должны
получить свое развитие в последующих
нормативных актах.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ от 22.04.96. N 17. Ст. 1960.
<**>
См.: СЗ РФ от 13.05.96. N 20. Ст. 2326.
Указ
Президента РФ от 21.04.1996 N 570 "Комиссии
Правительства России по совершенствованию
налогового законодательства" утратил силу
в связи с изданием Указа Президента РФ от
17.06.1999 N 769 "О признании утратившим силу Указа
Президента Российской Федерации от 21
апреля 1996 г. N 570 "О Комиссии Правительства
Российской Федерации по совершенствованию
налогового законодательства".Несмотря на
предлагаемые меры и проведение их в жизнь
путем принятия тех или иных нормативных
правовых актов, для России остается
нерешенной проблема взыскания и погашения
недоимок, возникающих из-за
неурегулированности многих аспектов
налогообложения как физических, так и
юридических лиц. Данная работа
представляет собой попытку, используя
наработки прошлых лет, выявить пробелы в
действующем законодательстве и предложить
решение по погашению недоимок в
государственный бюджет и государственные
внебюджетные фонды с помощью существующих
правовых механизмов принудительного
взыскания недоимок.
Для иллюстрации
указанных причин образования недоимок
попытаемся проанализировать
дореволюционное и современное
законодательство, регламентирующее меры
взыскания (очередности платежей) при
погашении недоимок.
При сравнении
приведенных положений нормативных
правовых актов можно прийти
