Вопрос о пределах вмешательства государства в частную собственность в судебной практике
легкие пути не суждены. Помимо того, что
судам вполне чужда идея отказа в
требовании, основанном на законе, им еще
придется и решать спор в пользу частного
собственника вопреки государственным (реже
- общим) интересам. А на это судам решиться,
пожалуй, еще труднее.
Итак, теперь
требование, направленное на вмешательство
в частную собственность, недостаточно
обосновать только формальным
соответствием закону. Необходимо еще
доказать одновременное наличие двух
дополнительных критериев: осуществление
этого требования (действия) в общественных
интересах и соблюдение справедливого
баланса частного и общественного начал.
Только практика может наполнить эти
положения конкретным содержанием.
Попробуем наметить здесь некоторые
возможные подходы.
Прежде всего,
обращает на себя внимание соотношение ст.
П1-1 и ст. 169 Гражданского кодекса РФ.
Говорить о прямой коллизии этих норм,
видимо, нет оснований.
Статья П1-1 вполне
согласуется с тем, что государство вправе
охранять основы правопорядка вторжением в
частную собственность, в том числе и
конфискацией ее. По формальным признакам
нормы ст. 169 ГК РФ и ст. П1-1 не противоречат
друг другу, а потому нет оснований
обсуждать вопрос, в какой степени норма ст.
169 Кодекса утрачивает свое действие,
уступая норме более высокой юридической
силы, какими, по известному правилу,
являются нормы, вытекающие из
международных договоров.
Практические
коллизии могут возникнуть на почве
применения, понимания этих норм. Ведь ст. 169
ГК РФ толкуется нашими судами по традиции
исключительно в рамках ее формальной
применимости. Даже если суд находит, что
конфискация несправедлива, несоразмерна,
он старается обосновать свой отказ в
требовании о признании ее незаконной и о
конфискации тем, что отсутствует состав,
описанный ст. 169, то есть нет покушения на
основы правопорядка и нравственности <*>.
Такая аргументация требует от суда
чрезмерного напряжения и повышает его
опасения создать далеко идущий "прецедент",
а такие опасения всегда сковывают суд.
Между тем к ст. 169 ГК РФ вполне применима
норма ст. П1-1, причем когда речь идет не
только о конфискации вещей, но и денег,
поскольку ст. П1-1 трактует собственность
весьма широко: как имущественное право
<**>.
--------------------------------
<*> Как
свидетельствует обобщенная С.В. Сарбашем
практика, в большинстве случаев в
применении ст. 169 ГК РФ Высший Арбитражный
Суд РФ отказывает. См.: Сарбаш С.В.
Арбитражная практика по гражданским делам.
М., 2000. С. 177 - 178.
<**> В этом смысле она
была вполне применима для решения спора
вокруг ТВ-6, развернувшегося осенью 2001 года,
причем не в пользу истца.
Если мы говорим
о применимости ст. П1-1 к конфискации
имущества в порядке ст. 169 ГК РФ, то материал
для анализа может дать такое дело.
Аффилированные организации с иностранным
участием - ВТИ Фертаско лтд., АО "Интернешнл
ВТИ Груп Холдинг БВ", ООО "Новороссийский
Внештрейдинвест" - вели строительство
технологического комплекса по перевалке
жидких минеральных удобрений, который был
сдан в эксплуатацию в 1997 году. Объект
строился на территории г. Новороссийска, в
том числе на части территории, занимаемой
на праве бессрочного пользования АО
Новороссийский комбинат
"Импортпищепром".
Был договор о
совместном строительстве указанного
объекта, заключенный между АО
"Внештрейдинвест" и комбинатом. По условиям
договора комбинат предоставлял площадку
под строительство и имеющиеся
коммуникации. После сдачи в эксплуатацию
построенный объект был зарегистрирован как
недвижимость (впоследствии акт регистрации
был отменен).
По окончании
строительства возник спор о принадлежности
комплекса, построенного исключительно на
средства иностранных инвесторов.
Дело
неоднократно рассматривалось судебными
органами.
Один из судов принял решение
об изъятии комплекса в государственную
собственность по основаниям ст. 169 ГК РФ.
Хотя это решение впоследствии было
отменено по надзорному протесту с
направлением дела на новое рассмотрение,
оно так или иначе поддерживалось иными
судебными органами низших инстанций.
Поэтому важно разобраться, какие аргументы
привел суд для столь радикального
вмешательства в частную собственность.
Ведь именно этот аспект важен с позиций
применения ст. П1-1. Кстати, в одном из
надзорных протестов на вынесенное решение
была сделана ссылка на ст. 1 Протокола.
Итак, суд, поддерживая конфискацию в
порядке ст. 169 ГК РФ, нашел, что при
заключении договора о совместной
деятельности комбинат как государственное
унитарное предприятие не имел права
распорядиться государственным имуществом
без согласия собственника (ст. 295 ГК РФ).
Поэтому договор, по условиям которого при
строительстве комплекса использовалось
государственное имущество - площадка и
коммуникации, является незаконным,
нарушающим основы правопорядка.
Конфискованный по ст. 169 ГК РФ комплекс был
передан комитету по управлению
госимуществом, который сразу же передал его
в аренду комбинату "Импортпищепром ", к тому
моменту уже акционированному.
Итак,
налицо спор о вмешательстве государства в
частную собственность.
Нетрудно
усомниться в законности решения суда.
Нарушение ст. 295 ГК РФ состоит в отчуждении
государственного имущества, находящегося у
предприятия на праве хозяйственного
ведения. А земля на таком праве не
передается. Наиболее прочное вещное право
на землю, доступное ГУПу, - это право
постоянного пользования. Значит, поскольку
речь идет о сделке, предметом которой
является пользование землей, нормы ст. 295
Кодекса оказываются неприменимыми. А из ст.
269 не следует запрет на совершение действий
по возведению на земельном участке,
находящемся на праве постоянного
пользования, строений как для себя, так и
для другого лица или для совместных
целей.
Стало быть, для квалификации
сделки как незаконной нет оснований.
Но
как оценить тот факт, что комплекс
возводился без оформления права на землю
вторым участником?
Вообще-то договор с
владельцем земли затрудняет квалификацию
строительства как самовольного, если при
этом были получены все необходимые
разрешения. В подобном случае строение
может считаться самовольным, например,
тогда, когда и обладатель права на землю, и
другие участники в равной мере выступают
нарушителями. Например, земля
предоставлялась для целей, исключающих
строительство. Однако в нашем случае
промышленное строительство велось на
площадке, уже занятой производственным
объектом.
Но даже если строительство
самовольное, то и тогда изъятие объекта
должно проводиться в порядке ст. 222 ГК РФ.
Между тем в силу п. 3 ст. 222 ГК РФ конфискация
строения не допускается. Возможна лишь
передача объекта в пользу собственника
земли (лица, имеющего землю на праве
постоянного пользования) с компенсацией
расходов.
В рассматриваемом случае
собственником земли является государство,
а владельцем на праве постоянного
пользования - комбинат. Как разрешить эту
коллизию? На мой взгляд, изъятие комплекса
как самовольной постройки (естественно, с
компенсацией) в государственную
собственность возможно здесь лишь после
изъятия соответствующего земельного
участка, занимаемого комплексом, из
постоянного пользования комбината.
Этот вывод, в частности, можно обосновать
следующим. Если самовольная постройка
возводилась с согласия пользователя земли,
он лишается возможности ссылаться на
нарушение своих прав и требовать изъятия
построенного в свою пользу. Более того, как
представляется, он лишен и возможности
требовать сноса построек.
Если же при
этом серьезно нарушены условия пользования
участком, то налицо нарушение прав
собственника земли и пользователем
участка, и участником строительства.
Соответственно возникают основания для
изъятия самого участка или части
участка.
И только когда строительство
велось вопреки явно выраженной воле
владельца - ситуация, признаемся,
маловероятная, возможно применение
санкций, предусмотренных ст. 222 ГК РФ, в
пользу владельца земли.
Применимо ли
правило ст. П1-1 к изъятию строения
государством? Думаю, что есть основания для
положительного ответа. Очевидно, что
вмешательством государства в частную
собственность охватываются не только
случаи безвозмездного изъятия имущества,
но и иные, в том числе и с компенсацией.
Более серьезным возражением было бы то, что
нарушитель - не собственник самовольного
строения. Но ст. П1-1 трактует собственность
достаточно широко, не ограничиваясь строго
формальным ее описанием; в английском
тексте ст. П1-1 упоминается possession. Думаю, что
владение, не будучи правом, все же
защищается именно по этому основанию.
Вспомним, что И. Покровский, говоря о защите
владения, характеризовал его как
кульминационный пункт идеи личности. Но
ведь речь идет как раз о защите личности.
Именно этому предмету посвящена Конвенция
<*>.
--------------------------------
<*>
Учитывая, что Гражданским кодексом РФ не
предусмотрена полная защита владения, в
частности, самоуправное лишение владения
по совершенно непонятным причинам не
защищается против собственника (ст. 234),
можно, видимо, считать правило ст. П1-1
применимым для защиты и в этих случаях.
Применимым, повторю, уже в российских
судах.
Поэтому мы можем вывести из
анализируемого дела и такой весьма важный
вопрос: имеет ли самовольный застройщик
право на обращение в суд? В контексте
Конвенции это вопрос представляется как
вопрос о том, имеет ли застройщик
гражданское право (civil right). При рассмотрении
дела Jacobsson против Швеции суд пришел к
выводу, что гражданское право - понятие,
определяемое не только в рамках
национального законодательства. Jacobsson
ссылался на то, что длительное время не
отменялся запрет на возведение строений (в
том числе ведение серьезных строительных
работ на имеющемся строении) на
принадлежащем ему земельном участке. Этот
вопрос решался в административном порядке,
причем высшей и последней инстанцией было
правительство. Истец полагал, что ему не
была предоставлена судебная защита
гражданского права. Ответчик заявил, что
право на строительство возникает не раньше,
чем дано разрешение, а Jacobsson его не получил.
Суд тем не менее решил, что в деле Jacobsson было
нарушено право на обращение в суд.
Если
мы признаем, что не только собственность, но
и владение защищаются ст. П1-1, а право
добиваться через суд признания права на
постройку защищается ст. 6 Конвенции, то
изъятие самовольной постройки
государством должно получить
дополнительные основания, кроме одного
только нарушения земельного
законодательства или строительных норм.
Понятно, что, если строение представляет
угрозу жизни и здоровью людей, возведено с
нарушением норм безопасности, его снос
отвечает смыслу ст. П1-1.
Но обращение в
государственную собственность самовольной
постройки не может рассматриваться как
автоматически следующая за нарушением
санкция. Собственно, из п. 3 ст. 222 ГК РФ
вытекает, что изъятие не допускается, если
нарушителю выделяется земельный участок.
Уже одно это правило, восходящее к
известной советскому правопорядку
процедуре "узаконения" постройки, вполне
отвечает идее баланса публичного и
частного интересов. Однако по смыслу п. 3 ст.
222 решающая роль в установлении такого
баланса отводится не суду, а
административному органу. Если же в
предоставлении земли отказано, то по
буквальному смыслу ст. 222 Кодекса за
нарушителем постройка не может быть
закреплена.
Полагаю, однако, что суд
вправе выйти за пределы этого ограничения и
решить спор в пользу нарушителя. Возможно
это тогда, когда предоставление земельного
участка не повлечет существенного
нарушения публичного интереса. Видимо, в
этом случае наряду с требованием о
признании права собственности самовольный
застройщик должен заявлять и требование о
выделении соответствующего земельного
участка.
Основанием такого решения
спора будет ст. П1-1. Суд при этом должен
также дать оценку тому обстоятельству,
отвечает ли публичному интересу длительное
пребывание имущества без какого-либо
титула. В деле Erkner & Hofauer о консолидации
земельных участков суд пришел к выводу, что,
хотя сама по себе процедура консолидации
преследует общие интересы, имея в виду
соседей-землевладельцев, в данной ситуации
сама длительность процесса консолидации,
занявшего не менее 17 лет, выступает
нарушением ст. П1-1, ибо истцы все это время
оставались в неопределенном состоянии
относительно своих земельных участков.
Аналогия этого дела, конечно, затруднена
тем же аргументом: самовольное строение не
дает права. Однако несомненно, что
длительное отсутствие права вредит не
только застройщику, но и публичному
интересу, а потому ничем не может быть
оправдано.
Полагаю, что, если по смыслу
ст. 222 ГК РФ строение не может быть
закреплено за собственником (владельцем)
земельного участка и нет оснований для его
сноса, возникает повод говорить о нарушении
прав застройщика, дающем ему основание для
соответствующего иска, который может быть
обоснован не только ст. 222 ГК РФ, но и ст.
П1-1.
Конечно, если самовольным
строительством нарушено частное право,
налицо спор двух частных лиц, разрешаемый
исключительно в рамках ст. 222 Гражданского
кодекса РФ.
Этот же вывод применим и для
тех ситуаций, когда властное вмешательство
направлено на защиту частного интереса.
Например, объект недвижимости,
выставленный на торги по требованию
взыскателя - налоговой инспекции, был
куплен частным лицом. Должник (акционерное
общество), оспаривая это, сослался на то, что
в силу ст. П1-1 "ни общество, ни государство не
заинтересованы в изъятии у предприятия
имущества, непосредственно участвующего в
производстве, и доведении его до
банкротства". Таким образом, признание
торгов недействительными влекло возврат
сторон в первоначальное положение, то есть
истребование недвижимости от покупателя.
Следовательно, налицо спор двух частных
лиц, а к такому спору ст. П1-1 неприменима.
Кроме того, весьма характерна логика
должника. Ссылаясь на ст. П1-1, направленную
на защиту частного лица от публичного
вмешательства, он исходит из
противоположного: из приоритета публичного
интереса над частным, пытаясь только
обосновать совпадение этих интересов в
своем деле.
Более верным в данном случае
было бы возражение против требований
налоговой инспекции как публичного органа
с той же мотивировкой. Однако нельзя не
заметить, что ст. П1-1 в наименьшей степени
затрагивает именно налоговые прерогативы
государства.
Рассматривая данный спор,
суд отказал в иске о признании торгов
недействительными, не обсуждая вопрос о
публичном интересе. Но в других ситуациях
суды обсуждают баланс публичного и
частного интересов.
Например, прокурор
предъявил иск в защиту государственных и
общественных интересов об истребовании из
владения ЗАО "Центральный рынок" г.
Ростова-на-Дону имущества, внесенного в
уставный капитал ЗАО в 1992 году. Истец
сослался на то, что передача имущества в
собственность ЗАО противоречила
законодательству о приватизации.
