Будущее европейского суда по правам человека: тупик или смена концепции
может быть эффективным лишь в отношении мер
общего характера и только в том случае, если
они соотносятся с общественными
настроениями в конкретном государстве.
Посмотрим теперь на предложения Группы об
изменении организационного порядка работы
Суда. В докладе этот блок именуется "мерами,
принимаемыми в Страсбурге и не требующими
конвенционных изменений". Строго говоря,
Группа здесь сама ничего не изобретала,
поскольку практическая организация
деятельности Суда есть прерогатива самого
Суда. Следует при этом отдать должное ЕСПЧ,
уже реализовавшему на практике несколько
концепций, позволяющих экономить время при
подготовке и проведении слушаний дел.
Во-первых, разработаны схемы обработки
документов, сокращающие объемы переписки
между юристами Суда и сторонами по делу.
Во-вторых, слушания на предмет приемлемости
на практике совмещаются со слушаниями по
существу.
Какие же еще дополнительные
идеи зреют в ЕСПЧ? Прежде всего,
предлагается максимально упростить
процедуру принятия решений о приемлемости
дел. Проекты таких решений будут готовиться
юристами Суда, санкционироваться судьей -
докладчиком и приниматься пакетом по
умолчанию на заседании Палаты. При этом
правительствам будет дана последующая
возможность направлять в письменном виде
свои возражения на предмет приемлемости
вместе с позицией по существу. Таким
образом, первоначальная передача исковых
заявлений правительствам для
представления комментариев в форме
меморандума будет применяться лишь при
наличии серьезных сомнений. В последнем
случае действует существующая ныне
процедура. При этом предполагается, что
представление сторонами письменных
соображений по делу будет иметь место
только после принятия решения о
приемлемости, а слушания Суда будут
проходить исключительно для рассмотрения
дел по существу. Еще одно предложение
дополняет первое, но идет дальше: санкция
судьи - докладчика на стадии рассмотрения
дела на предмет приемлемости заменяется на
санкцию ответственного сотрудника
Секретариата Суда (секретаря секции). Судья
- докладчик при этом не будет назначаться
вплоть до принятия решения о приемлемости
дела. Предлагаемая схема может, как
представляется, реально уменьшить объемы
переписки Суда и сторон, существенно
сократив время прохождения дел. Известно,
что на обмен комментариями уходит не один
месяц, а в ряде случаев такая переписка не
содержит ни новых аргументов, ни
обстоятельств. Кроме того, предлагаемый
вариант позволит судьям - докладчикам
сосредоточить основное внимание на
подготовке качественных проектов решений.
Еще одним плюсом такого предложения
является отсутствие необходимости
привлечения дополнительного
финансирования. Удачной можно также
назвать идею об издании на периодической
основе обзоров практики ЕСПЧ. Обозначая
основные тенденции в развитии права Суда,
они могли бы быть полезными КМСЕ и ПАСЕ с
точки зрения совершенствования стандартов
в области прав человека, а также оказывать
немалую помощь национальным судам и
практикующим адвокатам. Именно посредством
широкого распространения такого издания
можно было бы реализовать идею
корректировки практик национальных судов и
ЕСПЧ, о которой упоминалось выше. Не
исключено, что такая мера в некоторой
степени способствовала бы снижению
количества дел при одновременном повышении
качества поступающих в Страсбург исковых
заявлений.
Кроме описанных выше
организационных рецептов Группа по оценке
возможных мер по обеспечению эффективности
ЕСПЧ предлагает активнее стимулировать
достижение мировых соглашений между
сторонами в приемлемых делах. Предлагается
даже принять соответствующую резолюцию или
рекомендацию КМСЕ. На первый взгляд, такая
идея целесообразна. Кстати, усилия по
достижению мировых соглашений являются
обязательством Суда по ст. 38 Конвенции.
Вместе с тем чрезмерное увлечение этим
инструментом потенциально грозит Суду
размыванием собственной прецедентной базы.
Более того, правительства будут стремиться
к достижению мировых соглашений именно по
делам, представляющим для них наибольшую
опасность с точки зрения возможного
образования негативного прецедента.
Поэтому, как представляется, использовать
мировые соглашения следует
преимущественно по отношению к так
называемым повторяющимся делам, когда
решение Суда, по сути, предопределено
содержанием дела, а длительность
законодательных изменений пока не
позволяет государствам ликвидировать
почву для нарушений.
Несколько слов о
ресурсах, то есть о финансах и кадрах. Не
хотелось бы комментировать подробно этот
блок предложений, тем более что, как
справедливо отмечается в самом докладе,
выделение финансовых средств и определение
штатных потребностей в итоге зависит от той
модели работы, которая будет выбрана в
отношении Суда. Поэтому ограничимся лишь
несколькими общими замечаниями.
Необходимо, видимо, разграничить проблемы
деятельности Суда как такового и работу
подразделений секретариата СЕ,
контролирующих исполнение вердиктов ЕСПЧ.
Как уже отмечалось, решение проблем Суда
зависит от нахождения ответов на два
вопроса: как уменьшить количество
поступающих заявлений и как ускорить
прохождение дел? Таким образом, этап
контроля за исполнением решений, хотя и
является важным с точки зрения принятия мер
общего характера по прекращению нарушений
прав человека в государствах - членах, по
ныне действующей схеме непосредственно не
связан с деятельностью Суда. Поэтому было
бы некорректно увязывать затраты на ЕСПЧ с
увеличением финансирования
соответствующих подразделений Совета
Европы. Именно поэтому идея о выделении
самостоятельного бюджета Суда и
представляется разумной. Реализация ее,
однако, скорее всего потребует изменения
ст. 50 Конвенции. В любом случае выделение
новых финансовых ассигнований (будь то
расширение штата или строительство нового
здания) должно производиться под
конкретные мероприятия, вписывающиеся в
последовательно реализуемый план, который
еще только предстоит разработать.
Наконец, рассмотрим самую важную часть
доклада - изменения, которые предлагается
внести в Конвенцию по защите прав человека
и основных свобод. Следует сразу
оговориться, что Группа отказалась от
наиболее радикальных предложений по
изменению существующей системы. В
частности, были отклонены идеи о создании
региональных судов по правам человека, о
простом увеличении количества судей,
передаче квазисудебных функций
ответственным сотрудникам аппарата Суда и
некоторые другие. Вместе с тем Комитет
министров, по мнению членов Группы, должен
уже на данном этапе приступить к разработке
проекта Дополнительного протокола к
Конвенции, во-первых, предусматривающего
расширение оснований для отклонения
поступающих заявлений по формальным
признакам; во-вторых, позволяющего ЕСПЧ
отклонять или отправлять на пересмотр в
национальные суды повторяющиеся и
несущественные дела; в-третьих,
увеличивающего срок полномочий судей до
девяти лет без права переизбрания;
в-четвертых, выносящего за рамки Конвенции
положения организационного характера,
быстрое и возможно частое изменение
которых могло бы позволить оперативно
реагировать на меняющуюся ситуацию в Суде.
Кроме того, Группа предлагает создать
дополнительную инстанцию, которая будет
являться частью Суда и заниматься
исключительно вопросами приемлемости.
Разберем все эти концепции по порядку.
Предложение о расширении оснований для
отклонения поступающих заявлений
заслуживает дальнейшего изучения.
Действительно, существующие критерии
отказа в приемлемости несколько размыты.
Отклонению подлежат, например, "явно
необоснованные" заявления (ст. 35 Конвенции).
Вместе с тем Суд вынужден рассматривать
немалое количество жалоб, которые не носят,
может быть, откровенно необоснованного
характера, но являются необоснованными по
существу. Логичным продолжением этой идеи
является принятие к рассмотрению
исключительно дел, затрагивающих новые и
существенные аспекты реализации прав
человека в конкретных государствах. Однако
такой принцип на деле опускает планку
индивидуальной защиты прав человека.
По
сути, речь идет о ревизии подхода,
провозглашенного Протоколом N 11, по
созданию системы восстановления
справедливости в конкретных делах. Это
необходимо признать. Тот аргумент, что
формально объем прав по Конвенции не будет
сокращен, поскольку государства все равно
останутся главными ответственными за
реализацию положений Конвенции,
представляется неубедительным. Исходя из
такой логики, можно вообще упразднить Суд,
поскольку это не отменит обязательства
стран - участниц Конвенции. Но есть ли выход
из наметившегося тупика? Судя по всему, нет.
Надежды на то, что спрямление пути для
заявлений, осуществленное Протоколом N 11,
существенно сократит сроки прохождения
дел, не оправдались. Красивая идея
общеевропейской справедливости оказалась
утопией. В любом случае принципиальное
изменение подхода в этом вопросе потребует
весьма тщательной проработки на предмет
избежания побочных эффектов. Например, при
такой схеме существует определенная
вероятность, что Суд займется
преимущественно делами против новых членов
Совета Европы, в отношении которых еще не
сформирована прецедентная база.
Сомнительно, чтобы эти государства были
довольны такой "однобокостью". Кроме того,
как известно, некоторые дела, не
представляющие особого интереса с точки
зрения образования нового прецедента,
вскрывают тяжелейшие факты массовых
нарушений прав человека. В качестве примера
можно привести поток исковых заявлений
против Турции с жалобами на нарушение ст. 2
(право на жизнь) и ст. 3 (запрещение пыток)
Конвенции. Направление таких дел на
пересмотр в национальные инстанции вряд ли
приведет к изменению ситуации.
Что
касается идеи создания новой инстанции,
рассматривающей дела исключительно на
предмет приемлемости, то она вызывает
определенные сомнения. Ведь даже сами
авторы доклада не скрывают, что главная
проблема кроется не в дефиците времени у
судей для проведения заседаний, а в
неспособности юристов Суда справиться с
объемом поступающих заявлений. Напротив,
предложение об увеличении сроков
полномочий судей до девяти лет без права
переизбрания представляется обоснованным,
поскольку обеспечивает, с одной стороны,
преемственность, а с другой стороны,
позволяет судьям игнорировать фактор
предстоящего переизбрания при вынесении
решений. Положительной оценки заслуживает
и идея вынесения за рамки Конвенции
положений организационного характера
(количество и составы Палат и Комитетов).
Подводя итоги анализа доклада Группы по
оценке возможных мер по обеспечению
эффективности Европейского Суда по правам
человека, следует констатировать
отсутствие какого-либо плана вывода Суда из
кризиса. Многие изложенные в докладе меры
заслуживают более детального изучения в
рамках соответствующих экспертных
комитетов, и, возможно, некоторые из них
найдут свое применение. Все будет зависеть
от выбранной модели. Однако уже сейчас все
больше складывается впечатление, что Суд не
может и не хочет играть роль дополнительной
вышестоящей инстанции по отношению к
национальным судебным институтам. И для
этого есть объективные причины. Наивно
рассчитывать, что один орган способен
справиться с нарушениями прав человека на
целом континенте. Поэтому Суду рано или
поздно придется отказаться от стремления
восстановить справедливость в каждом
конкретном случае попрания прав,
сосредоточив основное внимание на работе
по созданию системы единообразного
понимания и реализации стандартов в
области прав человека. Совмещение двух
задач представляется более
невозможным.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И
ОСНОВНЫХ СВОБОД"
(Заключена в г. Риме
04.11.1950)
(вместе с "ПРОТОКОЛОМ [N 1]"
(Подписан в г. Париже 20.03.1952),
"ПРОТОКОЛОМ
N 4 ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ НЕКОТОРЫХ ПРАВ И СВОБОД
ПОМИМО ТЕХ,
КОТОРЫЕ УЖЕ ВКЛЮЧЕНЫ В
КОНВЕНЦИЮ И ПЕРВЫЙ ПРОТОКОЛ К НЕЙ"
(Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963),
"ПРОТОКОЛОМ N 7" (Подписан
в г. Страсбурге
22.11.1984))
"ПРОТОКОЛ N 11 К КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ
ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ
СВОБОД О
РЕОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНОГО МЕХАНИЗМА,
СОЗДАННОГО В
СООТВЕТСТВИИ С
КОНВЕНЦИЕЙ"
(подписан в г. Страсбурге
11.05.1994)
Журнал российского права, N 6, 2002
