Будущее европейского суда по правам человека: тупик или смена концепции
ТУПИК ИЛИ СМЕНА КОНЦЕПЦИИ
М.А.
ТРАВНИКОВ
Травников Максим
Александрович - второй секретарь
Постоянного представительства РФ при
Совете Европы.
Не прошло и двух лет после
вступления в силу Протокола N 11 к Конвенции
по защите прав человека и основных свобод
1950 г., как здание Суда по правам человека в
Страсбурге было "завалено" заявлениями,
хлынувшими непрерывным потоком <*>.
--------------------------------
<*> В своем
выступлении на пресс - конференции 24 января
2000 года Председатель ЕСПЧ Л. Вильдхабер
фактически признал, что Суд не справляется
с количеством поступающих заявлений.
Позднее он повторял это неоднократно.
Эта
проблема потребовала незамедлительного
решения на уровне государств - членов, и уже
на юбилейной Конференции по защите прав
человека и основных свобод в Риме в ноябре
2000 года министрами иностранных дел была
принята резолюция, где выражалась
"обеспокоенность по поводу испытываемых
Судом трудностей в связи с постоянно
увеличивающимся объемом заявлений". Ценой
вопроса Резолюция назвала эффективность
применения Конвенции по правам человека
<*>. В этом же документе Комитету
министров Совета Европы (КМСЕ) было
поручено "обозначить без промедления
наиболее срочные меры, направленные на
оказание помощи Суду в выполнении его
функций", а также "как можно скорее
инициировать доскональное исследование
различных возможностей и вариантов
обеспечения эффективности деятельности
Суда".
--------------------------------
<*>
Следует напомнить, что главной идеей
Протокола N 11 было ускорение прохождения
заявлений посредством упразднения
Европейской комиссии по правам человека
при одновременном снятии барьеров для
повторяющихся заявлений.
Сразу же после
принятия Резолюции создается Специальная
рабочая группа по рассмотрению
дополнительных финансовых потребностей
Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ)
на 2001 год, которые были удовлетворены.
Однако уже тогда стало ясно, что разовыми
денежными вливаниями проблему
перегруженности Суда решить невозможно.
Возникла необходимость провести
комплексное исследование его работы и
определить, что конкретно будет нужно Суду
в ближайшие годы, а также спланировать
способы максимально эффективного
удовлетворения его потребностей. В
сущности, это и имелось в виду в римской
Резолюции министров иностранных дел.
7
февраля 2001 года Комитет министров Совета
Европы учредил Группу по оценке возможных
мер по обеспечению эффективности
Европейского Суда по правам человека. В
состав Группы вошли Председатель ЕСПЧ Л.
Вильдхабер и заместитель Генерального
секретаря Г.Х. Крюгер. Председателем стал
постоянный представитель Ирландии при
Совете Европы Д. Харман, являвшийся
председателем Комитета КМСЕ по связям с
Судом и ранее председательствовавший в
Специальной рабочей группе по изучению
дополнительных финансовых потребностей
Суда на 2001 год. Согласно мандату, Группа
должна была представить предложения
Комитету министров к 30 сентября 2001 года, что
и было сделано. Каковы же итоги работы,
проделанной Группой?
Для начала были
запрошены мнения наиболее известных
неправительственных правозащитных
организаций, профессиональных адвокатских
объединений, а также видных экспертов
(таких, например, как бывший судья ЕСПЧ от
России и бывший Председатель
Конституционного Суда России В.А. Туманов).
Были также использованы наработки
Руководящего комитета СЕ по правам
человека (CDDH) и заключение Внутреннего
аудитора Совета Европы. С учетом этого
Группа выработала три основных принципа
работы. Во-первых, объем прав, гарантируемых
Конвенцией, не должен быть уменьшен.
Во-вторых, следует сохранить право подачи
индивидуальных заявлений. В-третьих, Суд
обязан иметь возможность рассматривать
дела в разумные сроки и выносить по ним
качественные решения. Последний принцип
требует отдельного разъяснения.
За
минувшие десять лет средняя динамика
прироста количества зарегистрированных
заявлений составляла две тысячи в год (с
учетом ранее поступавших в Европейскую
комиссию по правам человека). В итоге в 2000 г.
количество заявлений превысило 10000 в год.
При этом число юристов, обрабатывающих
дела, на тот момент не превышало 90 человек
(включая практикантов и временных
сотрудников). Несложный подсчет в принципе
дает понять, почему, по мнению специалистов,
в последние годы наблюдается относительное
снижение качества юридической проработки
дел ЕСПЧ при одновременном росте сроков
обработки заявлений. Дополнительные
сложности создают недостаточно четко
сформулированные в Конвенции критерии
подбора кандидатов в судьи и определенная
политизация селекционного процесса со
стороны Парламентской Ассамблеи Совета
Европы (ПАСЕ).
Наиболее очевидными
внешними проявлениями неспособности Суда
"переварить" весь массив поступающих
заявлений можно считать превратившуюся в
норму практику группирования так
называемых однотипных дел и исключительно
активное одобрение заключения мировых
соглашений. Естественной защитной реакцией
Суда стало широкое применение концепции
толкования Конвенции по правам человека
как "живого, развивающегося организма" <*>
и концепции выработки новых прецедентов на
основе индивидуального подхода к каждой
стране (margin of appreciation) <**>. К сожалению, обе
концепции не слишком удачно сочетаются с
прецедентным методом работы Суда.
--------------------------------
<*> См. впервые в
решении по делу Тайрер против
Великобритании от 15 марта 1978 года, затем
использовалось неоднократно, в частности в
деле Ферраццини против Италии от 12 июля 2001
года.
<**> См. решение по делу
Хэндисайд против Великобритании от 7
декабря 1972 года, Девин против
Великобритании от 30 октября 2001 года и
другие.
Сама идея учета ситуации в стране
представляется целесообразной. Однако
индивидуальный подход может очень легко
привести к относительному толкованию
объема прав человека, в зависимости от
политических, географических и социально -
экономических условий конкретной страны, а
также практики функционирования
конкретных государственных институтов.
Иными словами, при последовательной
реализации индивидуального подхода
существует риск создания нескольких
параллельных "плавающих" систем прав
человека, что, в итоге, будет являться
нарушением самой Конвенции по защите прав
человека. Наконец, возвращаясь к
вышеприведенным цифрам, следует отметить,
что, избрав путь более тщательной
проработки конкретных дел и поэтому
затрачивая больше времени на каждое дело,
Суд рискует вступить в противоречие с
собственной практикой в отношении
соблюдения разумных сроков судебного
разбирательства и реализации права на
эффективное средство правовой защиты (ст.
ст. 6 и 13 Конвенции). Очевидно, таким образом,
что достижение баланса на основе третьего
принципа, выбранного Группой, невозможно
без изменения существующего положения дел
в Европейском Суде по правам человека.
Каковы же результаты работы Группы по
оценке возможных мер по обеспечению
эффективности Европейского Суда по правам
человека? В сентябре 2001 года Группа
представила в Комитет министров обобщенный
анализ ситуации в ЕСПЧ и подборку различных
по значению рекомендаций, условно разбитых
на пять групп: меры, принимаемые на
национальном уровне; меры по исполнению
решений Суда; меры организационного
характера; ресурсы; конвенционные
изменения.
Меры, которые, по замыслу
членов Группы, должны быть приняты на
национальном уровне, являются очень
важными и одновременно чрезвычайно
сложными для реализации. Если называть вещи
своими именами, то истинная причина
нынешних сложностей в работе Суда
заключается как раз в "недоработках" на
национальном уровне. Нарушения
продолжаются, а фильтры национальных
судебных систем с ними не справляются. Но
насколько быстро можно изменить ситуацию в
каждой стране с точки зрения обеспечения
соблюдения прав человека? Ответить на этот
вопрос, не впадая в философствование,
весьма непросто. В рамках принятия
национальных мер Группа предлагает ввести
более жесткий мониторинг со стороны Совета
Европы деятельности государств по
совершенствованию функционирования
судебных систем (включая повышение доверия
к судебным институтам со стороны граждан),
по постоянной проверке соответствия
национального законодательства положениям
Конвенции и практике Суда, по организации
курсов переподготовки сотрудников
правоохранительных органов, по
информированию национальных судов о
практике Суда, по обеспечению возможности
пересмотра национальных решений на
основании вердиктов Суда и т.п.
Предлагается включить преподавание
практики Суда в учебные программы вузов,
организовать соответствующую
просветительскую работу в обществе,
разработать способы активного
взаимодействия Суда и национальных
судебных учреждений. С такими
предложениями можно только согласиться. Но
проблема заключается в том, что на самом
деле большинство названных мер уже давно
реализуется Советом Европы, однако на
практике они (кроме отдельных случаев)
быстрых результатов не приносят. Это никоим
образом не умаляет значения самих мер,
служащих важным стимулятором для
государств в деле совершенствования
национальных систем. Но в этом, если хотите,
и заключается главная задача Совета Европы
как международной организации, и поэтому с
трудом можно представить себе, как в
ближайшее время общие меры смогут спасти
Суд от перегруженности делами, если
ситуацию в корне не удалось переломить за
все предыдущие 50 лет. Кроме того, вряд ли
следует призывать национальные суды
непосредственно руководствоваться в своей
деятельности решениями ЕСПЧ, минуя стадию
имплементации соответствующих стандартов
в национальное законодательство. Такой
подход потенциально грозит отрывом
национальной судебной практики от
действующего в стране законодательства,
что не только не послужит укреплению
авторитета судебной власти, а напротив,
введет в замешательство граждан, не видящих
связи между писаными нормами и решениями
судов. Речь здесь, по-видимому, должна идти
исключительно о корректировке практики
применения зафиксированных в национальных
нормах стандартов с толкованием этих
стандартов Европейским Судом по правам
человека. А для такой корректировки
активного взаимодействия национальных
судов и ЕСПЧ не требуется.
Среди общих
мер, рекомендуемых Группой для принятия на
национальном уровне, следует тем не менее
отметить одно дельное предложение сугубо
практического характера. Имеется в виду
создание системы информирования населения
о формальных требованиях, предъявляемых к
подаваемым в ЕСПЧ заявлениям. Как
справедливо отмечается в докладе Группы,
"будь истцы более информированы об условиях
подачи жалоб, немалое количество заявлений
никогда не было бы отправлено в Страсбург".
Именно поэтому Группа предлагает
организовать постоянную работу по
соответствующему информированию
населения. Такая функция может быть придана
информцентрам Совета Европы, а также
одновременно делегирована некоторым
авторитетным правозащитным
неправительственным организациям и
адвокатским объединениям. Нет сомнения, что
при правильной организации дела, включая
проведение "рекламных" кампаний, выработку
и распространение единообразного списка
формальных требований и т.п., поток
трудоемких, но бесперспективных заявлений
мог бы быть существенно уменьшен.
Теперь остановимся на исполнении решений
ЕСПЧ. Этот блок предложений Группы состоит,
по сути, из трех частей: активизация
действий КМСЕ по обеспечению выполнения
решений Суда, повышение степени
взаимодействия между Судом и КМСЕ в
отношении выявления типичных нарушений
Конвенции, а также решение проблемы
политизации со стороны КМСЕ и ПАСЕ так
называемых трудных дел.
Прежде всего,
следует отметить, что в этой части доклада
прослеживается смешение двух главных
функций Европейского Суда по правам
человека. Первая, как известно, заключается
в восстановлении справедливости или
предоставлении компенсации в конкретных
делах, вторая (но, возможно, главная) - "в том,
чтобы стимулировать процесс
совершенствования национального
законодательства, его эволюции вслед за
прогрессивным развитием европейского
права и его надлежащее применение в
соответствии с высокими международными
стандартами защиты прав человека
компетентными национальными органами"
<*>. Первая функция играет очень
небольшую роль с точки зрения изменения
количества исковых заявлений, поскольку
быстрое исполнение правительствами
решений Суда само по себе вряд ли
существенно уменьшит число поступающих
жалоб. Скорее можно будет наблюдать
обратное. Вдохновленные выгодным решением
по аналогичному делу, граждане ринутся
писать в Суд, невзирая на формальные
требования.
--------------------------------
<*>
Энтин М.Л. Международные гарантии прав
человека. Опыт Совета Европы. М.: МНИМП, 1997. С.
70.
Гораздо большее значение может иметь
принятие виновными государствами мер
общего характера, ликвидирующих, с одной
стороны, причины будущих нарушений, с
другой стороны, заставляющих граждан, уже
подавших свои заявления в Страсбург, вновь
вернуться к защите своих прав в рамках
национальной судебной системы. В этой связи
идея Группы о более тесном взаимодействии
Суда и КМСЕ с целью выявления типичных
нарушений выглядит здравой. Суть ее
заключается в приостановлении
рассмотрения ЕСПЧ аналогичных дел в
отношении конкретного государства вплоть
до принятия этим государством мер общего
характера по первому решению Суда. Однако
принятие мер общего характера часто
требует реализации длительных
законодательных процедур, в ходе которых
нарушения прав человека по значительному
количеству аналогичных дел могут
продолжаться. Это тем более серьезно, если
речь идет о нарушении таких прав, как право
на свободу и личную неприкосновенность или
запрет на применение унижающего
человеческое достоинство обращения или
наказания. Требование же к государствам
принимать меры по таким делам до вынесения
вердикта ЕСПЧ представляется в правовом
смысле сомнительным. Более того, сам факт
предсудебного группирования различных дел
по неким схожим внешним признакам может
вполне рассматриваться строгим
наблюдателем как умаляющий
беспристрастность Суда в отношении этих
дел в будущем.
Что касается идеи более
активного использования политического
ресурса для ускорения выполнения решений
Суда, включая влияние КМСЕ и ПАСЕ, то к ней,
по-видимому, следует отнестись с большой
осторожностью. Во-первых, высокая степень
политизации вопроса о выполнении решения
по конкретному делу ничего не меняет с
точки зрения сокращения количества
поступающих в Суд заявлений или скорости
рассмотрения дел, но серьезно увеличивает
вероятность политических злоупотреблений.
Во-вторых, в случаях, когда правительство не
выполняет решение Суда по причине
предсказуемого отрицательного
внутриполитического резонанса, мощный
международный акцент может только помешать
исполнению такого решения. Правительство
будет просто вынуждено занять радикальную
позицию. В связи с этим активное
политическое давление на государства с
целью обеспечения выполнения решений Суда
