Некоторые аспекты применения института аналогии в административном законодательстве
применение представляется само собой
разумеющимся" (см.: Пиголкин А.С. Обнаружение
и преодоление пробелов права // Советское
государство и право. 1970. N 3. С. 56).
В
административном праве вопрос о применении
института аналогии на законодательном
уровне не решен - отсутствуют как прямые
установления, разрешающие применение
аналогии, так и запрещающие ее. С точки
зрения теории права a priori в любых сферах
юридической ответственности, в том числе и
административной, применение аналогии
является недопустимым. Действует принцип
"nullum crimen, nulla poena sine lege" ("нет преступления без
указания на то в законе") <*>. Данный
принцип был провозглашен Фейербахом А. в
начале 19 в. До того момента практически во
всех законодательствах, начиная с 15 в.,
судье предоставлялось право признавать в
качестве преступления не предусмотренные
законом деяния, а также карать те деяния,
наказуемость которых вытекала из
естественного права или духа закона.
Исключение института аналогии в данном
случае является важной гарантией защиты
прав личности. В то же время относительно
допустимости применения аналогии другими
отраслями бесспорно следует согласиться с
позицией И. Сабо, считавшим, что аналогия
допускается во всех отраслях права, за
исключением тех случаев, когда это прямо
или косвенно запрещено законом.
--------------------------------
<*> Люблинский П.И.
Техника, толкование, казуистика Уголовного
кодекса. Петербург, 1917. С. 203 - 205.
В
законодательных актах, устанавливающих
ответственность, должен быть дан
исчерпывающий перечень как нарушений, так и
мер принудительного воздействия
(наказаний, взысканий). Что касается
нынешнего уголовного законодательства, то
перечень наказаний и правонарушений
является исчерпывающим (УК РФ -
единственный источник в уголовном праве). В
новом КоАП РФ также содержится
исчерпывающий перечень видов
административных наказаний и общих
положений административной
ответственности по вопросам, имеющим
федеральное значение. Следовательно,
применение аналогии запрещается при
отсутствии конкретного состава
преступления и применении к нему сходной
нормы, предусматривающей сходный
(аналогичный) состав. Здесь вопрос не
поддается обсуждению. Советское уголовное
право долгое время до 1958 г. (после были
приняты Основы уголовного
законодательства СССР и УК РСФСР и УПК
РСФСР 1960 г., где уже не предусматривалось
положение относительно применения
аналогии) придерживалось иных позиций, т.к.
считалось, что ни один даже самый
совершенный кодекс не может перечислить
всех деяний, которые так или иначе в ту или
иную эпоху могут оказаться социально
опасными. Поэтому основным критерием для
определения опасности того или иного
явления является правосознание
господствующего класса.
Остался не
окончательно решенным вопрос в
административном законодательстве о
случаях, разрешающих применение аналогии в
оперативно - распорядительной сфере,
насколько данное положение является
допустимым в сфере исполнительной власти.
Применение института аналогии в
административном законодательстве имеет
двоякий аспект, т.к. субъектами
правоприменительной деятельности
выступают как сами органы исполнительной
власти, так и суд. Что касается судебного
разбирательства <*> относительно
обжалования гражданами незаконных
действий и решений органов власти,
нарушающих права и свободы граждан,
оспаривания правовых актов
соответствующих органов власти, то на
разрешение соответствующих споров
распространяются положения ГПК РСФСР о
рассмотрении дел, возникающих из
административно - правовых отношений в
целом (гл. 22 - 25 ГПК), и, в частности, ст. 10 ГПК
РСФСР. Так, например, согласно ст. 23
Федерального конституционного закона "О
Правительстве Российской Федерации" от 17
декабря 1997 г. акты Правительства РФ, как
ненормативные (распоряжения), так и
нормативные (постановления), могут быть
обжалованы в суд. Но нормы данного Закона не
определили подсудность дел об оспаривании
нормативных актов Правительства РФ, в связи
с чем возникла неопределенность в вопросе о
подсудности данной категории дел. Ответ был
дан Президиумом Верховного Суда РФ в
Постановлении от 7 июня 2000 г. N 69 пв-2000, в
соответствии с которым согласно ч. 3 ст. 10
ГПК РСФСР в случае отсутствия закона,
регулирующего спорное отношение, суд
применяет закон, регулирующий сходные
отношения, т.е. применяет аналогию закона.
Сходные отношения урегулированы
Федеральным конституционным законом "О
военных судах Российской Федерации" от 23
июня 1999 г. N 1-ФКЗ, в котором предусмотрено,
что дела об оспаривании нормативных актов
Правительства РФ, касающихся прав, свобод и
охраняемых законом интересов
военнослужащих, граждан, проходящих
военные сборы, подсудны первой инстанции
Военной коллегии Верховного Суда РФ. В свою
очередь, ст. 116 ГПК к подсудности первой
инстанции Верховного Суда РФ относит как
ненормативные акты Правительства, так и
нормативные акты министерств и ведомств.
Таким образом, исходя из ст. ст. 2, 17, 18, 46
Конституции РФ, ст. 23 Федерального
конституционного закона "О Правительстве
РФ", ст. 9 Федерального конституционного
закона "О военных судах РФ" и ст. 116 ГПК РСФСР,
дела по жалобам на нормативные правовые
акты Правительства РФ как более значимые,
чем прямо отнесенные ГПК к подсудности
Верховного Суда РФ дела об оспаривании
нормативных актов федеральных министерств
и ведомств, следует решать по аналогии
закона, следовательно, они также подсудны
по первой инстанции Верховному Суду РФ
<**>.
--------------------------------
<*>
Судебное обжалование решений и действий
(бездействия) органов государственной
власти, местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц
является конституционным принципом,
закрепленным ч. 2 ст. 46 Конституции РФ;
согласно ч. 2 ст. 11 ГК РФ решение, принятое в
административном порядке, может быть
обжаловано в суд.
<**> Некоторые
вопросы судебной практики по делам об
оспаривании правовых актов // Бюллетень
Верховного Суда РФ. 2001. N 3.
Что касается
применения аналогии органами
исполнительной власти, то вопрос остался
нерешенным как в теории, так и на практике
<1>. Если посмотреть абстрактно, то
общественные отношения в сфере
исполнительной власти, так же, как иные
общественные отношения, стремительно
развиваются, их становится все больше.
Зачастую сам законодатель не успевает за
ними. Но бывают случаи, когда законодатель
допускает (или предусматривает)
регулирование ряда административных
отношений путем применения усмотрения, в
которое, в частности, включается и
применение института аналогии вследствие
частичной или неполной правовой
регламентации конкретного общественного
отношения <2>. При этом следует иметь в
виду, что аналогия не тождественна
расширительному толкованию закона, которое
только приводит в соответствие друг другу
содержание и форму волеизъявления
законодателя, т.е. распространения
юридической нормы на сходные отношения в
сфере исполнительной власти. Применение
аналогии не является бесконтрольным и
произвольным. Более того, едва ли верно, что
применение института аналогии органами
исполнительной власти "развязывает им руки"
при решении дела по существу, выходя за
рамки их полномочий, предписанных нормами
закона. Ведь применение аналогии в
административном законодательстве в части
оперативно - распорядительной сферы, как и в
иных отраслях права, разрешающих ее
применение, возможно только при условии
соблюдения определенных условий и
требований законности ее применения <3>.
Так, необходимо удостовериться в
отсутствии соответствующей нормы,
регулирующей конкретное общественное
отношение <4>. Невозможно применять
аналогию там, где с очевидностью можно
установить норму (закона и подзаконного
акта), относящуюся к рассматриваемому
вопросу <5>. Следует согласиться с
Лазаревым В.В., считающим, что нет
применения аналогии там, где в норме есть
выражения "и другие", "в аналогичных случаях"
и т.д. В данном случае речь идет о
конкретизации в правоприменительном
процессе. Также недопустимо приравнивать
аналогию к применению отсылочной нормы, т.к.
"родовым признаком аналогии является
восполнение пробела, тогда как отсылочная
норма, в свою очередь, и ее адресат
представляют собой единое правило
поведения, включенное в закон". Данное
положение необходимо для того, чтобы не
было произвола в правоприменительном
процессе. Далее, необходимо найти
существенное сходство общественных
отношений: урегулированного нормой права, с
одной стороны, и неурегулированного - с
другой. Отсутствие существенного сходства
общественных отношений исключает
применение аналогии. Как справедливо
отметил И. Сабо, сходство должно быть в
отношении признаков, которые имеют
принципиальное значение, что различия (а
они, естественно, имеются, иначе это будут
уже полностью тождественные явления) не
должны касаться сущности явлений <6>.
--------------------------------
<1> Коренев А.П.
Толкование и применение норм советского
административного права // Советское
государство и право. 1971. N 1; Белкин А.А.
Аналогия в государственном праве //
Правоведение. 1992. N 6.
<2> Коренев А.П.
Указ. раб.; Пиголкин А.С. Указ. раб.; Белкин
А.А. Указ. раб.
<3> Недбайло П.Е.
Применение советских правовых норм. М., 1960.
С. 458.
<4> Применение аналогии возможно
только лишь в отношении тех общественных
отношений, которые подпадают под сферу
правового регулирования.
<5> Лазарев
В.В. Указ. раб.; Брагинский М.И., Витрянский
В.В. Договорное право: Общие положения. М.:
Статут, 1997. С. 105.
Монография М.И.
Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное
право. Общие положения" (Книга 1) включена в
информационный банк согласно публикации -
М.: Издательство "Статут", 2001 (издание 3-е,
стереотипное). <6> Сабо И.
Социалистическое право. М., 1964. С.
273.
Наиболее ярким подкреплением позиции
о возможности применения органами
исполнительной власти института аналогии
свидетельствует позиция Конституционного
Суда РФ, выраженная в Определении N 4-О от 14
января 2000 г. Рассмотрев
правоприменительную практику в сфере
валютного законодательства, а именно -
порядок взыскания с юридических лиц
штрафов по решениям органов валютного
контроля, Конституционный Суд дал
разъяснение о возможности органам
валютного контроля применения по аналогии
ст. ст. 268 и 285 КоАП РСФСР, касающихся сроков,
формы и порядка обжалования и исполнения
таких решений до того момента, пока данные
вопросы не будут урегулированы
законодателем <*>.
--------------------------------
<*> Вестник ВАС РФ.
2000. N 5.
Вместе с тем может возникнуть
резонный вопрос: не подменяет ли
правоприменительный орган законодателя,
применяя институт аналогии? Нет, не
подменяет, т.к. правоприменитель
посредством применения данного института
лишь разово разрешает конкретное дело по
существу, при этом не восполняя пробела в
законодательстве. Следует согласиться с Ф.
Регельсбергером, который задается
вопросом: является ли аналогия вообще
применением права, или ее, скорее, надлежит
относить к области создания права, и сам же
на него отвечает, высказывая позицию, что
аналогия лежит на границе, но центр тяжести
ее все-таки внутри сферы применения права,
т.к. она опирается на положительное право и
достигает своих результатов посредством
оперирования определениями положительного
права <*>.
--------------------------------
<*>
Регельсбергер Ф. Общее учение о праве / Под
ред. Ю.С. Гамбарова. М., 1897. С. 170.
Во
избежание произвола применение
правоприменительными органами института
аналогии, равно как и иных форм усмотрения,
должно быть обоснованным и мотивированным.
В частности, необходимо указать в
мотивировочной части решения на причины ее
применения к конкретному случаю. Если же
граждане считают действия
правоприменительных органов незаконными и
нарушающими их права и законные интересы,
то они могут их обжаловать либо в
вышестоящие органы, либо в суд.
В
качестве резюмирующей части следует
отметить, что применение аналогии органами
исполнительной власти как одной из форм
усмотрения следует рассматривать как
обязательный и оправданный элемент
правоприменительной деятельности, не
выходящий за рамки законности. Поэтому, как
правильно отмечается в юридической
литературе, "требуется не отказ от него, а
ввод регуляторов, не допускающих
перерастания допустимого усмотрения в
произвол" <*>.
--------------------------------
<*> Труды Академии МВД СССР // Актуальные
проблемы применения уголовного
законодательства в деятельности органов
внутренних дел. М., 1987. С. 28 - 29.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием
12.12.1993)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв.
ВС РСФСР 27.10.1960)
"ГРАЖДАНСКИЙ
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС
РСФСР 11.06.1964)
"ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 24.06.1983)
"КОДЕКС РСФСР ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(утв.
ВС РСФСР 20.06.1984)
"ОСНОВЫ УГОЛОВНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОЮЗА ССР И РЕСПУБЛИК"
(приняты ВС СССР 02.07.1991 N 2281-1)
"ГРАЖДАНСКИЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ
ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 21.10.1994)
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
от 05.05.1995 N
70-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 05.04.1995)
"СЕМЕЙНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 29.12.1995 N
223-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 08.12.1995)
"УГОЛОВНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N
63-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
24.05.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.09.1997 N
125-ФЗ
"О СВОБОДЕ СОВЕСТИ И О РЕЛИГИОЗНЫХ
ОБЪЕДИНЕНИЯХ"
(принят ГД ФС РФ
19.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
от 17.12.1997 N 2-ФКЗ
"О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 28.03.1998 N 53-ФЗ
"О ВОИНСКОЙ ОБЯЗАННОСТИ И
ВОЕННОЙ СЛУЖБЕ"
(принят ГД ФС РФ
06.03.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.06.1998 N 89-ФЗ
"ОБ ОТХОДАХ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ"
(принят ГД ФС РФ 22.05.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 23.06.1999 N 1-ФКЗ
"О
ВОЕННЫХ СУДАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
20.12.2001)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВС РФ от 22.11.1991 N
1920-1
"О ДЕКЛАРАЦИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
И ГРАЖДАНИНА"
УКАЗ Президента РФ от 31.03.2000
N 616
"О ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ МЕРАХ ПО
ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОГО
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВАЖНЕЙШИХ ОТРАСЛЕЙ
ЭКОНОМИКИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
РФ от 11.05.2001 N 367
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ПОЛОЖЕНИЯ О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПО
ЗАГОТОВКЕ, ПЕРЕРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ
ЛОМА ЦВЕТНЫХ МЕТАЛЛОВ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 11.05.2001 N 368
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО
ЗАГОТОВКЕ, ПЕРЕРАБОТКЕ
