Финансовый контроль - подотрасль финансового права
Е.Ю. ГРАЧЕВА
Грачева Е.Ю., профессор
кафедры административного и финансового
права МГИМО (Университет) МИД Российской
Федерации, доктор юридических
наук.
Существование финансового контроля
объективно обусловлено контрольной
функцией финансов. Финансы, понимаемые как
экономические отношения, связанные с
формированием, распределением и
использованием централизованных и
децентрализованных фондов денежных
средств в целях выполнения функций и задач
государства и обеспечения условий
расширенного воспроизводства <*>,
выполняют определенные функции, в которых и
проявляется сущность самих финансов.
Помимо распределительной и регулирующей
они выполняют и контрольную функцию. Будучи
инструментом формирования и использования
денежных доходов и фондов, финансы
объективно отражают ход
распределительного процесса. Контрольная
функция связана с контролем за
распределением валового внутреннего
продукта по соответствующим фондам и
расходованием их по целевому назначению.
--------------------------------
<*> См.: Годме П.М.
Финансовое право. М., 1978. С. 92, 140; Финансы / Под
ред. Родионовой В.М. М., 1993. С. 11; Финансы / Под
ред. Дробозиной Л.А. М., 1999. С. 13.
Роль
финансового контроля проявляется в
результатах практического использования
функций финансов - распределительной и
регулирующей, которые неразрывны и должны
быть реализованы в интересах повышения
эффективности использования финансовых
ресурсов. Адекватное отражение взаимосвязи
данных функций в праве, в создании
соответствующих контрольных органов, в
регулировании их деятельности создает
необходимую правовую базу эффективного
использования финансовых ресурсов. В
рыночных условиях финансовый контроль
должен быть направлен на ускорение
экономического и социального развития,
пресечение бесхозяйственности и хищений,
проверку своевременности выполнения
обязательств перед бюджетом и
внебюджетными фондами, взаимных платежей
между хозяйствующими субъектами. С его
помощью возможно решение проблем
рационального использования всех ресурсов,
сохранности денежных средств и
материальных ценностей субъектами всех
форм собственности, использования
государственных и муниципальных
финансовых ресурсов по целевому
назначению.
Финансовый контроль
осуществляется на всех стадиях финансовой
деятельности, то есть в процессе собирания,
распределения (перераспределения) и
использования фондов денежных средств. Он
направлен на проверку соблюдения
финансового законодательства и
целесообразности деятельности всех
государственных и муниципальных органов
власти.
В рыночных условиях происходит
не упрощение, а усложнение финансовой
деятельности, как следствие - усложнение и
финансового контроля, который объективно
присущ всем типам экономики, в том числе
рыночной экономике. Усложнение связано с
тем, что осуществление государством
финансовой деятельности охватывает и
деятельность негосударственных
коммерческих организаций, предприятий
различных форм собственности, иностранных
инвесторов и т.д. Следовательно, финансовый
контроль охватывает не только финансовую
деятельность государственных,
муниципальных, но и иных организаций,
физических лиц, граждан-предпринимателей в
целях поддержания законности и
правопорядка в сфере финансов.
Представляется возможным определить
финансовый контроль как контроль со
стороны уполномоченных государством
органов и организаций за законностью
действий в процессе собирания,
распределения и использования денежных
фондов государства и муниципальных
образований в целях осуществления
эффективной финансовой политики в обществе
для обеспечения прав и свобод граждан.
Финансовый контроль является сложной,
многоаспектной категорией. С одной стороны,
это функция государственного управления,
по отношению к которому выступает
средством, инструментом реализации
политики государства. С другой стороны, сам
финансовый контроль можно рассматривать
как управленческую деятельность, имеющую
свои методы, способы, формы реализации.
Раскрытию сущности контроля способствует
рассмотрение его во всех аспектах своего
проявления. Однако определяющим его
назначение в обществе является выявление
его соотношения с государственным
управлением. В этой связи представляется,
что наиболее полной характеристике
финансового контроля способствует
рассмотрение его в системе категорий "цель -
средство - результат" <*>. Целью
государственного управления является
достижение в обществе правового порядка
деятельности, строящейся в строгом
соответствии с требованиями закона,
которая закрепляется в нормативно-правовых
актах. Для достижения названной цели
государство организует проведение
контроля во всех сферах и областях
общественной жизни, в том числе в сфере
финансов, в процессе осуществления
финансовой деятельности. Следовательно,
финансовой контроль, в том числе
государственный финансовый контроль,
выступает средством достижения стоящих
перед государством целей - установления
правопорядка. Соответственно, целью
финансового контроля является также
достижение правопорядка, а не только
соблюдение законности, как принято
говорить об этом в специальной литературе.
Подобный подход не отражает всех аспектов
финансового контроля, ограничивает его
социальное назначение. Поскольку
обеспечение законности не является
конечной целью правового регулирования, а
является условием достижения стабильности,
урегулированности правом различных
общественных отношений, соответственно и
финансовый контроль не сводим только к
тому, как субъекты финансовых отношений
соблюдают законодательство страны.
Учитывая противоречивый характер
последнего, цели государства были бы
упрощены и сведены лишь к некой констатации
того, имеет ли место правонарушение или нет.
Функции финансового контроля, направления
его деятельности позволяют ему выступать
каналом "обратной связи", дающим
необходимую информацию о необходимости
изменения законодательства,
правоприменительной практики и т.п.
--------------------------------
<*> См.: Васильев А.М.
Правовые категории: Методологические
аспекты разработки системы категорий
теории права. М.: Юрид. лит., 1976. С. 150 -
186.
Основная цель человеческой
деятельности состоит в удовлетворении
жизненных потребностей в той или иной сфере
общественных отношений, в том числе в сфере
финансовых отношений. С позиций
государственной власти эта деятельность
членов общества должна проходить в рамках
закона, не противоречить нормативным
требованиям, регулирующим общественные
отношения, в которые они вступают. В этом
аспекте мы говорим о цели и правового
регулирования, и государственного
управления. Только в случае соответствия
поведения людей нормам закона возможно
достижение и установление в обществе
правопорядка как реализованной цели
правового регулирования и
государственного управления. Для
достижения цели необходимы
соответствующие средства. Определенная
цель предполагает, требует и определенных
средств, по отношению к которым эта цель
выступает первичной, детерминирующей.
Благодаря средству реализованная цель
обретает объективность, конкретность. Цель
в данном случае определяет правовые,
организационные (имеются в виду
специализированные органы) средства, с
помощью которых эта цель достигается <*>.
Определенной цели должны соответствовать и
определенные средства по ее реализации,
между ними существует необходимое
отношение. Поэтому связь названной цели и
финансового контроля предстает не как
внешнее отношение независимых друг от
друга явлений, а как внутреннее
необходимое, как особого рода единство
<**>. Организация государством проведения
финансового контроля путем придания ему
правовой формы, а также создания
соответствующих организационных структур
предстает средством достижения стоящих
целей. Поэтому финансовый контроль
выступает как категория "средство" в данном
отношении. "В качестве средства явления
выступают в отношениях с целью не столько в
своем собственном движении и собственной
жизни, сколько лишь в той связи, которая
соединяет их с целями, которым они служат и
по отношению к которым они как раз и
определяются как средства... Средство есть
не что иное, как определенность объекта
через цель" <***>. В реальной
действительности соотношение
государственного управления, правового
регулирования, финансового контроля,
законности, правопорядка не является
простым и должно быть рассмотрено в виде
сложной системы отношений. В частности, в
самом финансовом контроле возможно
выделение целей, средств их достижения и
результатов. Однако определяющим
содержание финансового контроля, его
направленность является его
местоположение в рассмотренной нами связи
"цель - средство - результат".
--------------------------------
<*> См.: Керимов Д.А.
Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. С.
381.
<**> См.: Грачева Е.Ю. Понятие и
структура правовой основы государственной
и общественной жизни. М.: ИГПАН СССР, 1983. С. 5 -
6; Она же. Социалистическая законность и
упрочение правовой основы государственной
и общественной жизни // Соблюдение
социалистической законности в
деятельности органов внутренних дел.
Сборник трудов адъюнктов Академии МВД СССР.
М.: Академия МВД СССР, 1984. С. 65; и др.
<***>
Трубников Н.Н. О категориях "цель",
"средство", "результат". М., 1968. С.
72.
Достижение поставленных перед
финансовым контролем, в первую очередь
государственным финансовым контролем,
целей требует реализации определенных
задач (направлений), которые можно свести к
следующему: а) проведение проверки
выполнения финансовых обязательств перед
государством и муниципальными органами
всеми субъектами финансовых
правоотношений; б) проверка правильности
использования государственными и
муниципальными учреждениями,
организациями и предприятиями находящихся
в их хозяйственном ведении или оперативном
управлении денежных средств (бюджетных
средств, банковских ссуд и т.д.); в) проверка
соблюдения правил совершения различных
финансовых операций, расчетов, хранения
денежных средств названными ранее
субъектами; г) выявление внутренних
резервов производства, более экономного и
эффективного расходования материальных и
денежных ресурсов; д) превентивная задача,
состоящая в предупреждении и
предотвращении возможных нарушений
финансового законодательства и финансовой
дисциплины; е) проверка законности
деятельности государственных и
муниципальных органов, участвующих в
финансовой деятельности.
Результатом
реализации названных задач является
достижение правопорядка в процессе
осуществления финансовой деятельности.
Финансовый контроль обеспечивает, таким
образом, обратную связь, что является
необходимым условием принятия правильных
управленческих решений. Правильно
поставленный финансовый контроль
способствует избежанию ошибок.
Объектом финансового контроля выступают не
только денежные средства, но и
материальные, трудовые и иные ресурсы.
Как отмечалось ранее, формирование рынка на
современном этапе коренным образом
сказалось и на финансовой деятельности, и
на проведении финансового контроля в
процессе ее осуществления. Изменились цели,
задачи финансового контроля, его
содержание и сфера применения. И как
следствие - в последние годы были
упразднены органы народного, партийного
контроля и сформированы новые контрольные
органы, что позволяет говорить об изменении
субъектного состава финансового контроля
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Коростелев Ю.В. Государственный финансовый
контроль: проблемы и решения // Финансы. 1997. N
8. С. 3 - 5; Белолипецкий В.Г. О
совершенствовании государственного
финансового контроля в России // Финансы. 1998.
N 4. С. 47 - 50.
Осуществление финансового
контроля как важнейшей функции государства
регламентируется нормами финансового
права, совокупность которых образует
самостоятельную подотрасль финансового
права. Существуют различные мнения
относительно ее расположения в системе
финансового права.
Традиционно
финансовый контроль определяется как
институт финансового права, который
относят или к общей его части <*>, или к
особенной части финансового права. Ряд
ученых полагают, что, поскольку финансовый
контроль реально осуществляется в
конкретных направлениях финансовой
деятельности, следует говорить лишь о
специфических его видах, осуществляемых
различными органами в сфере, например,
налогообложения, бюджета, банковской
системы, государственного и муниципального
кредита, страхования, денежного и валютного
обращения и т.д. <**>.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Советское финансовое право / Под ред.
Ровинского Е.А. М.: Юрид. лит., 1978; Советское
финансовое право: Учебник / Под ред.
Бесчеревных В.В., Цыпкина С.Д. М.: Юрид. лит.,
1982; Соколова Э.Д. Роль финансового контроля
в управлении развитым социалистическим
обществом // Innerstaatliches und internationales Finanzrecht der
RGW-Lander und der SFRJ. Halle, vom 9 - 12. Mai 1983. С. 127 - 131;
Советское финансовое право: Учебник / Отв.
ред. Гуревич Г.С. М.: Юрид. лит., 1985; Воронова
Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое
право. Киев: "Вища школа", 1983; Златарев Е.,
Христофоров В. Финансово право на НР
България. София, 1983; Milan Bakese. Ceskoslovenske financni pravo.
Panorama. Praha, 1979.
<**> См., напр.: Цыпкин С.Д.
Финансово-правовые институты, их роль в
совершенствовании финансовой деятельности
Советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983;
Савин А.Ю. Финансовое право. М.:
Финстатинформ, 1997 и др.
В последнее время
в науке финансового права принято говорить
о финансовом контроле как институте
финансового права, относящемся к общей
части финансового права. Вместе с тем
отмечается специфика проведения
финансового контроля в сфере бюджета,
налоговых отношений, страхования,
кредитования, а также валютный контроль
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Горбуновой О.Н. М.: Юристъ, 1996; Финансовое
право: Учебник / Отв. ред. Химичева Н.И. М.:
Юристъ, 1999; Зубаков А.В. Финансовое право:
Учебное пособие. Минск, 1993; Финансове право:
Курс лекций / Предборський В.А. Киiв: Правовi
джерела, 1998 и др. Ранее автор и сам разделял
данную точку зрения. См.: Грачева Е.Ю.,
Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право
России: Учебник. М.: Теис, 1995; Грачева Е.Ю.,
Соколова Э.Д. Финансовое право. М.: Новый
юрист, 1998.
Думается, несмотря на
многообразие видов финансового контроля,
необходимо говорить об общих принципах,
целях, задачах его осуществления,
характерных для всех сфер финансовой
деятельности и для всех органов, его
осуществляющих. Учитывая всепроникающий
характер самих финансов и финансового
контроля, его возрастающую роль в условиях
формирования рынка как важнейшей функции
финансов, представляется возможным
говорить об особой роли финансового
контроля, и в первую очередь
государственного финансового контроля, на
каждом этапе осуществления финансовой
деятельности. Важностью складывающихся при
этом общественных отношений
